Las reflexiones plasmadas en este artículo giran en torno a dos preocupaciones: la primera, referida al debate entre las diferentes aproximaciones teóricas sobre el análisis de los Sistemas de Protección Social (SPS) y la segunda, concerniente a la manera cómo de las formulaciones teóricas se derivan modelos de polí- ticas públicas. No sobra reiterar la pertinencia de esta materia en tiempo de crisis económica: aquellos países con sistemas de protección avanzados, que en general han sido heredados de los Estados de Bienestar, se encuentran en mejores condiciones para enfrentar la actual recesión del capitalismo, mientras que aquellos con sistemas fragmentados y clientelizados exhiben mayor nivel de vulnerabilidad.
Con relación a la primera temática es preciso tener en cuenta que las econo- mías de mercado tienden a generar exclusión social y a propiciar la concentración del ingreso. No obstante, a través del desarrollo de SPS las sociedades tratan de resguardarse frente a estos dos procesos. La experiencia histórica de tales siste- mas se puede asociar al modelo europeo que los construyó como elemento central de los Estados de Bienestar, los que a su vez contienen dos aspectos medulares: 1) contar con un criterio de ciudadanía, construida a partir del ejercicio de los derechos sociales, y 2) diseñar una política pública basada en el aseguramiento, de- rivado de la existencia de un contrato de trabajo o del ejercicio de la ciudadanía1. 1 Para Castel este nuevo concepto de ciudadanía pasa por la constitución de la propiedad social, es decir, de “una protección social extendida al conjunto de los miembros de la sociedad. Los derechos sociales aseguran a los individuos contra los principales riesgos (la enfermedad, el ac- cidente, la vejez) que amenazan con disgregar los intercambios sociales. Ellos otorgan el derecho, como lo ilustra bien el derecho a la pensión, de tener acceso a los recursos necesarios para que un individuo pueda continuar inserto en las relaciones de interdependencia (y no solamente de dependencia) con sus conciudadanos” (Castel, 2009, p. 259); traducción del autor.
El SPS se delineó para articular y flexibilizar la oferta de programas sociales del Estado y fortalecer su capacidad para prevenir, mitigar y contribuir a superar los riesgos resultantes de la actividad económica, especialmente en momentos de recesión económica. En esta dirección se puede afirmar que un sistema de pro- tección social debe estar orientado a proteger la población del riesgo social en el que se encuentra, a través de la ampliación de sus oportunidades y el mejora- miento de sus dotaciones iniciales, para crear condiciones que fortalezcan sus capacidades. Desde esta aproximación, el riesgo desborda la lógica del mercado y se ubica en una perspectiva de derechos sociales, que es la naturaleza funda- mental de los SPS.
El incremento de la vulnerabilidad en los países europeos, así como el au- mento y la profundización de la pobreza en el “tercer mundo”, han situado la organización de los sistemas de protección social en el centro del debate de las políticas públicas. La expresión protección social involucra el reconocimiento, por parte de los académicos y de las autoridades políticas, de una forma diferente de concebir tanto el ámbito de lo social como el de las acciones gubernamentales. Vale la pena señalar que el tema de protección social aparece como prioritario en la agenda de los gobiernos en América Latina no sólo por la persistencia de la exclusión social, manifiesta en altos índices de pobreza, sino también por el fracaso de las políticas focalizadas que no han podido avanzar hacia sistemas universales.
Otro indicador de este nuevo enfoque de la política social es el cambio dentro de algunas instituciones internacionales: el Banco Mundial ha creado una división de protección social, a partir de la Conferencia General número 89 de junio del 2001; la OIT se inclina por un SPS de carácter universal; y la CEPAL hace otro tanto (Lautier, 2006).
ProGraMaS De INVeStIGacIóN Sobre el SPS
En los últimos años el debate en torno a la protección social, liderado por soció- logos y economistas, se ha centrado en dos tipos de aproximaciones, las tesis de manejo social del riesgo y las tesis de derechos sociales. Estas dos alternativas teóricas se asocian una con el individualismo metodológico y otra con el deno- minado estructuralismo abierto.
Manejo social del riesgo
Uno de los enfoques de protección social más cercano al diseño de las políticas públicas actuales en un gran número de países de la región, es el Manejo Social del Riesgo (MSR). Pero antes de analizar los ejes centrales de esta propuesta teórica, vale la pena señalar la forma como la teoría del riesgo se introduce en las Ciencias Sociales, aun cuando aquella no haya considerado este tema.
Una aproximación a la definición de riesgo la presenta Beck (2002, p. 5), para quien el “riesgo es el enfoque moderno de la previsión y control de las conse- cuencias futuras de la acción humana, las diversas consecuencias no deseadas de la modernidad radicalizada. Es un intento (institucionalizado) de colonizar el futuro, un mapa cognitivo. Toda sociedad, por supuesto, ha experimentado peli- gros. Pero el régimen de riesgo es una función de un orden nuevo: no es nacional sino global”. Este autor pasa de analizar la sociedad de riesgo a una sociedad de riesgo
global en la medida que con el desarrollo técnico-científico el riesgo se globaliza.
Los riesgos siempre presuponen decisiones. En este sentido “riesgo y res- ponsabilidad están intrínsecamente relacionados, como el riesgo o la confianza o el riesgo y la seguridad. ¿A quién puede atribuirse la responsabilidad (y por tanto los costos)? ¿o vivimos en un contexto de irresponsabilidad organizada?” (Beck, 2009, p. 9). Al tener un tratamiento estadístico probabilístico se allana el camino de desindividualizar los riesgos, los cuales se revelan como sucesos
sistemáticos que, por tanto, requieren de una regulación política formal2.
Otro tópico del análisis del riesgo es que este concepto se sitúa en el ámbito del cálculo racional, por cuanto se acepta un posible daño en aras de un beneficio. En esta lógica el cálculo del riesgo se realiza individualmente, es decir:
Se lleva a cabo también con arreglo a preferencias individuales. Entonces las premisas de racionalidad, concebidas de manera tan estrecha, pa- recen garantizar que otros, en la misma situación, actuarían también de esta manera. Quien calcula racionalmente puede sentirse como otro cualquiera y tratar como emocionalmente perturbado a quien piense de 2 “La descripción estadística de los riesgos (por ejemplo, en formas de probabilidades de sufrir un accidente), acaba con las orejeras de la individualización, lo que todavía no ocurre de forma suficiente en el caso de enfermedades medio ambientales como el pseudo-crup, el asma e incluso el cáncer” (Beck, 2002, p. 80).
otra manera. La dimensión social no gana peso propio, es fagocitada por el programa de racionalidad (Luhman, 2007, p. 365).
La distinción entre riesgos y peligros es de gran ayuda para comprender el programa de investigación liderado por el Banco Mundial. Ambos conceptos se ubican en la lógica de los posibles daños derivados de una decisión que tendrá efectos posteriores, en tanto el futuro es y siempre será un horizonte de insegu- ridad; aquí aparecen los problemas de imputación de los daños. Esta distinción reside entre la dimensión temporal y la dimensión social. El riesgo es el resul- tado de una auto-atribución mientras que el peligro es la consecuencia de una
decisión ajena3. Por consiguiente:
Cuando unos daños cualesquiera se consideran como consecuencia de la decisión propia y se atribuyen a esta decisión, se trata de riesgos, con indepen- dencia de sí, y desde cuyas concepciones de racionalidad se han calculado los riesgos frente a las posibilidades. Se supone que los daños no habrían sucedido si se hubiera adoptado una decisión diferente. En cambio, se ha- bla de peligros cuando, y en la medida en que, los daños cualesquiera que sea se atribuyen a causas que están por fuera de control de uno. Estas pue- den ser acontecimientos inevitables de la naturaleza o, también, decisiones de otras personas, grupos u organizaciones (Luhman, 2007, p. 380).
El MSR es un modelo teórico liderado por la División de Protección Social del Banco Mundial, cuyo eje es la configuración de un conjunto de dispositivos públi- cos destinados a suministrar a la población una garantía de ingresos (Holzmann, et al. 2003). El MSR retoma algunos de los instrumentos elaborados por la “nueva política” social implementada en el último decenio del siglo XX: focalización, subsidios a la demanda, descentralización, arreglos públicos y privados para el suministro de servicios y privatización de la seguridad social. La justifica- ción de esta orientación de la política social estribaba en primer lugar, en que por efectos de las políticas de ajuste se produciría pobreza y por tanto se debía identificar a quienes fueran víctimas de estos choques macroeconómicos y, en 3 Luhman (2007, p. 379) nos da un ejemplo: sólo para los fumadores representa riesgo el cáncer, para los demás es siempre un peligro.
segundo lugar, que dada la desconfianza y la ineficiencia del sector público se requería un mayor protagonismo del capital privado.
En síntesis se podría anotar que el MSR es un programa de investigación, ela- borado por el Banco Mundial, dirigido al estudio y diseño de sistemas de protección social. En esta aproximación la protección social se define como el conjunto de las intervenciones públicas para “asistir a las personas y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y a proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza”. Además de adecuadas políticas públicas para poder acceder al sistema de salud y a la educación básica, la protección social se acompaña de interven- ciones públicas en el campo económico: equilibrios macroeconómicos, reducción del déficit fiscal y estabilidad en el nivel de los precios.
En el programa de investigación MSR el gobierno cumple funciones de primer orden, entre las más importantes:
1) Ejecutar medidas de políticas para la prevención de riesgo; 2) facili- tar el establecimiento de instituciones financieras de mercado, instaurar el marco legal habilitador, asegurar su fiscalización y supervisión, y contri- buir a facilitar el flujo de información; 3) entregar instrumentos de MSR en aquellas áreas en que el sector privado no funciona bien [por ejemplo, el seguro de desempleo] o donde los individuos carecen de la información para cubrirse adecuadamente; 4) Proporcionar redes de protección social para superar los riesgos; y 5) decretar la redistribución del ingreso si los resultados de mercado se consideran inaceptables desde el punto de vista del bienestar social (Holzmann y Jorgensen, 2003, p. 21).
La acogida de esta nueva orientación de la política social se facilitó por las modificaciones llevadas a cabo en la comprensión del fenómeno de la pobreza, sobre todo a partir del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001 elaborado por el Banco Mundial, que condujeron a superar la concepción de la pobreza asociada a la escasez de activos y a la idea de que el crecimiento económico orientado a favorecer el desarrollo humano e incrementar los activos de los pobres, bastaba para eliminar la pobreza. En sustitución se promovió el concepto de vulnerabi- lidad, referido a la reducción del riesgo derivado de las guerras, enfermedades, crisis económicas y desastres naturales.
Superar la vulnerabilidad implica generar políticas sociales eficaces y, por ello, dirigidas a que los segmentos vulnerables de la población cuenten con: 1)
oportunidades, 2) seguridad material y 3) empoderamiento4 (poner a los indivi-
duos en capacidad de beneficiarse plenamente de sus potencialidades). Articular los SPS con el crecimiento significa que se debe optar por políticas dirigidas a lograr mercados más atentos a las necesidades de los pobres y al incremento de sus activos. Por último, se requiere buscar la implementación de medidas que contribuyan a un mejor funcionamiento del Estado y de las instituciones sociales en el cumplimiento de las metas a la vez que se apoya el crecimiento y la equidad5.
Con esta base, las agencias multilaterales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, y el Banco Interamericano de Desarrollo, han modifi- cado el discurso sobre la forma de enfrentar la pobreza. El fracaso de las políticas de ajuste, en términos de disminuir la exclusión social y avanzar hacia la equi- dad, los condujo a una renovación teórica, que sin abandonar los principios del liberalismo radical, presenta una opción de política pública construida sobre el Manejo Social del Riesgo.
4 En el informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001, titulado Lucha contra la pobreza, por em- poderamiento se entiende: “el aumento de la capacidad de los pobres de influir en las instituciones estatales que influyen en su vida, reforzando su participación en los procesos políticos y en las decisiones locales. Significa también eliminar los obstáculos –políticos, jurídicos y sociales– que perjudican a determinados grupos, y aumentar los activos de los pobres para que puedan intervenir activamente en los mercados. La ampliación de las oportunidades económicas de los pobres con- tribuye ciertamente a su empoderamiento.” (Banco Mundial, 2000, p. 39). Este término implica igualmente intervenciones públicas en diferentes campos. v. gr. procesos democráticos formales, modos de buen gobierno, responsabilidad de las instituciones frente a sus ciudadanos y reducción de la corrupción cotidiana.
5 Igualmente, el MSR participa en una nueva concepción que sobre el Estado ha implementado el Banco Mundial. Con las reformas neoliberales, el problema de las “fallas de Estado” era un asunto netamente “administrativo” que ocultaba la nueva correlación de fuerzas entre las dife- rentes fracciones del capital, y de manera adicional, un ataque a los derechos sociales vinculados al mundo del Trabajo. La “reforma del Estado” debía cumplir con una doble tarea: “blindar” las instituciones estatales encargadas de conducir las políticas macroeconómicas de las reivindicacio- nes democráticas (autonomía de la banca central, sin que los codirectores tuviesen responsabili- dad política); y la ampliación selectiva del propio Estado, por medio de un conjunto de “arreglos público-privados” responsables de desarrollar funciones que antes sólo eran desempeñadas por instituciones públicas. Este es el caso de la participación del capital privado en el sistema de seguri- dad social (Mendes−Pereira, 2005).
El Banco Interamericano de Desarrollo sostiene que el sistema de protec- ción social alude:
A las intervenciones públicas que pueden atenuar el impacto de estos suce- sos repentinos en los ingresos y en las condiciones de vida de los pobres, así como las tendencias del desarrollo a largo plazo. Estas intervenciones –que incluyen medidas en el mercado laboral, redes de protección social, siste- mas de pensión y fondos para desastres− ayudan a los individuos y a las fa- milias a enfrentar mejor los shocks económicos y naturales (BID, 2001, p. 2).
A partir de esa conceptualización se afirma que como resultado del proceso de globalización se debe modificar la protección social. Dos razones justifican los cambios: ayudar a los trabajadores afectados por el proceso y limitar los efec- tos negativos sobre grupos específicos de la población (Banco Mundial, 2002). Si bien el margen de acción que los países tienen para desarrollar políticas de protección social es supuestamente amplio, estos deben ajustarse a las políticas económicas nacidas de acuerdos con los organismos de crédito internacional y, en últimas, a la concepción que tiene la teoría económica convencional respecto a la manera como se debe enfrentar la pobreza.
Con esta orientación, la protección social se entiende como una fuerza diná- mica para el crecimiento económico. Además, se argumenta que la innovación en este campo debe ir acompañada, ineludiblemente, de una política fiscal sana, de una regulación prudencial de los mercados financieros, y de una política cam- biaria que evite la sobrevaluación de las tasas de cambio y el insostenible déficit de la cuenta corriente.
La concepción del SPS como parte de las políticas de desarrollo económico se ajusta a las nuevas formas de examinar la protección social. Los últimos tra- bajos del Banco Mundial se inclinan por considerar que las desigualdades son cuellos de botella para alcanzar altas tasas de crecimiento, dado que el crecimiento económico agregado se perjudica cuando se asocia con la falta de equidad en el acceso al crédito, a la educación, a la salud, al suministro de agua, además de crear tensiones sociales. Por tanto, la inequidad, ya sea en el ingreso o en otras dimen- siones del bienestar, se traduce en más pobreza: disminuye la inversión por falta de acceso al crédito, frena el proceso de desarrollo y crea desigualdad en
oportunidades educativas, lo que puede redundar en incremento de la violencia
y de la delincuencia, que debilitan los derechos de propiedad6.
Dentro de este marco, el SPS se piensa como una alternativa de corto pla- zo para responder a choques macroeconómicos, crisis económicas, catástrofes naturales, o conflictos bélicos. Una vez superados estos acontecimientos, la eco- nomía debe entrar por el sendero del crecimiento, y con ello reducir el campo de acción del SPS. Como lo menciona Bruno Lautier (2006), mientras se aplican estas políticas, se desmonta el sistema heredado de los Estados de Bienestar mediante la privatización del aseguramiento, suprimiendo las posibilidades que brindaba el principio de mutualización, es decir, aquel que se financia a través de la centralización de aportes proporcionales del salario y de los impuestos. La crítica a esta forma de organización política es que en vez de promover el bienes- tar de la población, ha disuadido al individuo de buscar trabajo y de protegerse contra la enfermedad. La solución a este comportamiento considerado nocivo, es una moralización del individuo por la vía de la competencia, lo que significa- ría una gran eficiencia de los sistemas sociales.
Otro rasgo característico de este programa de investigación, liderado por el Banco Mundial, es la individualización de los SPS. Como lo señala Castel:
La concepción originaria de la seguridad social era combatir la inseguridad y la pobreza protegiendo colectivamente, en primer lugar, a los traba- jadores y después al conjunto de los ciudadanos, contra la incertidumbre de la existencia. Sobre la base de la cotización, ellos se beneficiaban de prestaciones homogéneas que valían como un derecho incondicional y garantizado por el Estado. El estar protegido hoy en día depende de más en más de situaciones particulares: falta de recursos, estar sin trabajo, pertenecer a una familia disociada o especialmente desfavorecida, vivir en espacios urbanos degradados, sin contar las diferentes formas de in- validez o de deficiencias que demuestren la necesidad de la ayuda social (2009, p. 250).
6 Ver el trabajo de los funcionarios del Banco Mundial (Ferranti, D; Perry, G; Ferreira, F. y Walton, M.) publicado en Washington por este organismo en el 2003 con el título: Desigualdad en América
Este discurso de inspiración liberal, que tiene como epicentro la promo- ción de los valores individuales, conduce a una concepción minimalista de la protección social, en la que su rol principal es focalizar, con miras a centrar la protección en los más vulnerables, una drástica disminución de las tareas del Estado. Se argumenta que la reducción de los recursos asignados a los SPS, sustentada en la búsqueda de equilibrios macroeconómicos, logra una mayor competitividad de la economía al reducir los costos laborales originados en el pago de los aportes a la seguridad social.