En resumen, aunque América Latina y el Caribe han sido menos exitosos que India y China en la captación de la creciente demanda internacional de servicios de calidad, existen grandes posibilidades de cambiar esta tendencia. La región presenta varias ventajas que la hacen una alternativa cada vez más interesante para la externalización y el near–shoring: un contingente cada vez mayor de mano de obra calificada con salarios relativamente competitivos, una infraestructura tecnológica de buena calidad y la misma cultura que los países occidentales. Además, el interés en el idioma español ha aumentado a nivel internacional y también las habilidades lingüísticas en inglés de los latinoamericanos. Por otra parte, la región está geográficamente cerca de los mayores importadores de servicios –Estados Unidos y Canadá– y comparte con
ellos los mismos husos horarios. La creciente estabilidad política y macroeconómica de la mayoría de los países latinoamericanos constituye otra tendencia positiva.
Pese a que las condiciones para aprovechar mejor las oportunidades del comercio de servicios son relativamente buenas, este cambio no será automático y requerirá un esfuerzo considerable de los sectores público y privado para seguir mejorando la calidad de los servicios a precios competitivos. La promoción de los servicios debería concentrarse en los principales obstáculos que impiden el desarrollo del sector. A continuación se abordan dos importantes temas relacionados con la sección anterior: la liberalización y el reconocimiento de marcos regulatorios entre países como parte de tratados bilaterales y regionales y
28 En Chile se eliminaron los aranceles sobre todos los productos de tecnologías de la información y las comunicaciones desde el tratado de libre
los esfuerzos de los sectores público y privado para mejorar la disponibilidad de mano de obra calificada y un marco legal favorable para la producción y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Además de estas, existen muchas
Al igual que en otras regiones, el dinamismo de las actividades y el comercio de servicios en algunos países de América Latina y el Caribe parece haber sido determinado y dominado por cambios tecnológicos y reformas regulatorias. La liberalización del comercio de servicios en el contexto de los acuerdos comerciales suscritos en la región ha sido relativamente lenta en comparación con lo ocurrido con estas reformas. Es más, la desregulación de esta actividad en la mayor parte de los países ha sido una decisión independiente de los acuerdos comerciales negociados.
En efecto, México fue el primer país de la región que negoció la liberalización del comercio de servicios como parte de un acuerdo comercial, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Esas negociaciones establecieron un nuevo enfoque de liberalización, porque separaron el comercio transfronterizo de servicios de las ventas de servicios que tienen lugar mediante inversión extranjera directa (modo 3) y establecieron sus respectivas reglas y disciplinas. En forma simultánea al TLCAN, se negoció el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) como parte de las negociaciones de la Ronda Uruguay del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).30
En la primera generación de acuerdos suscritos entre los países de América Latina, sobre todo en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), se incluyó una cláusula evolutiva que contemplaba la negociación futura en
materia de servicios. No obstante, esta dimensión del comercio comenzó a formar parte de los acuerdos recién a partir de fines de los años noventa.
Los estímulos que determinaron que los servicios ingresaran definitivamente en la agenda comercial de la región en la década de 1990 fueron tres: la entrada en vigor del TLCAN, el AGCS y la decisión de los países de la región de iniciar negociaciones para crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), adoptada en abril de 1998. Previamente, durante casi cuatro años, se analizaron en forma colectiva las consecuencias de las negociaciones de servicios en el marco de los acuerdos de libre comercio y se estableció que estos deberían formar parte de los resultados de la negociación del ALCA.
Después de México, Chile fue el segundo país de la región en incorporar activamente esta dimensión en sus negociaciones comerciales. Siguiendo el modelo del TLCAN, los servicios se incluyeron en el acuerdo celebrado con Canadá a mediados de 1997.
El 11 de junio de 1998, la Comunidad Andina aprobó la Decisión 439, sobre el “Marco General de Principios y Normas para la Liberalización del Comercio de Servicios en la Comunidad Andina”, cumpliendo de esta manera lo establecido en los artículos 79 y 80 del Acuerdo de Cartagena. El 30 de octubre de 2001, la Comisión de la Comunidad Andina aprobó la Decisión 510, que contenía un listado de las medidas restrictivas al comercio de servicios vigentes a esa fecha y establecía que debían otras maneras de estimular el comercio de servicios, que incluyen un mejor acceso a financiamiento, beneficios fiscales, fomento de la innovación y mejoras en el aparato logístico (véanse CEPAL, 2003 y Prieto, 2003).
29 Para un examen del comercio de servicios en el marco de acuerdos suscritos en América Latina y el Caribe véanse Marconini (2005 y 2006),
Sáez (2005) y Stephenson (2002).
30 El Tratado de Roma, con el cual se creó la Comunidad Económica Europea, contiene los principios que rigen el comercio de servicios entre
los Estados miembros. Este se regula mediante las disposiciones relativas al “derecho de establecimiento” y a la libertad para prestar servicios por parte de los proveedores. Existen otras disposiciones complementarias y reglas específicas para algunos sectores, como en el caso del transporte y los servicios financieros. En la década de 1990, esta dimensión del mercado común europeo se abordó de manera prioritaria, en especial con respecto a los servicios financieros y las telecomunicaciones. Recientemente, algunas directivas para liberalizar aún más los servicios profesionales han suscitado una gran oposición.
eliminarse a partir del 1° de enero de 2006. Esto se logró el 14 de diciembre de 2006, cuando se aprobó la Decisión 659, relativa a “Sectores de servicios objeto de profundización de la liberalización o de armonización normativa”.31
La Comunidad Andina adoptó un modelo de apertura del sector de servicios similar al del AGCS, pero que prevé un procedimiento mediante el cual los países consignan las medidas incompatibles con las reglas acordadas (lista negativa) y se comprometen a eliminarlas y a no introducir nuevas restricciones (CAN, 2007).
Los países del Mercosur adoptaron también el modelo del AGCS para liberalizar el comercio de servicios en el mercado intrarregional, pero solo en aquellos sectores especificados en las listas de compromisos (lista positiva). El Protocolo de Montevideo, que recoge el marco regulatorio del comercio de servicios, fue adoptado en diciembre de 1997. Los primeros compromisos se anexaron en julio de 1998, pero el acuerdo entró en vigor una vez finalizado el proceso de aprobación por parte de los congresos de los Estados miembros en diciembre de 2005. Uno de los principales objetivos del Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del Mercosur es “completar en un plazo máximo de diez años, contados a partir de la entrada en vigor del presente Protocolo, el Programa de Liberalización del comercio de servicios del Mercosur” (artículo XIX). Para ello se prevén negociaciones anuales.
Pese a que el Protocolo entró en vigor en diciembre de 2005, desde 1997 se han realizado seis rondas de negociaciones, en las que se han ido incorporando nuevos sectores a los compromisos asumidos.32Estas negociaciones han permitido avan-
zar en la consolidación de las restricciones vigentes, pero no han significado una mayor apertura del merca- do dentro de la zona de libre comercio (Grupo de Servicios del Mercosur (s/f)).
Por otra parte, se ha avanzado en la elaboración de instrumentos regulatorios comunes, especialmente para facilitar el movimiento temporal de las personas físicas. Se destacan el Acuerdo para la creación de la visa Mercosur; el Mecanismo para el ejercicio profesional temporal y el Acuerdo para la facilitación de actividades empresariales, que aún deben ser aprobados por los parlamentos de los Estados miembros.
En 1997 la CARICOM adoptó un enfoque de integración en materia de servicios que consagra el derecho de establecimiento, que se refiere al derecho a desempeñarse en cualquier actividad comercial, industrial, agrícola, profesional o de naturaleza artesanal y a crear y administrar cualquier tipo de organización. Dicho acuerdo confiere también a las personas de los Estados miembros la libertad de proveer servicios. Además, existe el compromiso de no establecer nuevas limitaciones y de eliminar las existentes. Esto último debería haberse alcanzado el 31 de diciembre de 2005.
En las negociaciones de Estados Unidos con Chile, Centroamérica, Colombia y Perú, se adoptó el modelo del TLCAN, mientras que en las de la Unión Europea con México y Chile se adoptó el modelo del AGCS, como probablemente se hará con la CAN, Centroamérica y el Mercosur (Ferreira Portela, 2001). Cabe preguntarse en qué medida y en qué aspectos estas negociaciones de algunos países de la región con Estados Unidos y la Unión Europea han avanzado más que las negociaciones multilaterales y en la región.
Marconini (2006) realizó un estudio comparado de las disposiciones de la Organización Mundial del Comercio, el TLCAN, los acuerdos negociados recientemente por Estados Unidos con países latinoamericanos, la Unión Europea y Japón. Tanto el modelo del AGCS, utilizado por la Unión Europea, como el TLCAN, utilizado por Estados Unidos, contienen un ámbito de aplicación similar, referido a las medidas que “afectan el comercio de servicios”, y realizan una distinción del comercio de servicios de acuerdo con los modos de suministro.33Sin embargo,
difieren en cuanto a la profundidad del tratamiento de cada uno de ellos.
En el primer caso, las disciplinas aplicables a cada uno de los modos de suministro de servicios son las mismas. En el segundo caso, las disciplinas se desarrollan de manera separada, distinguiéndose las que se aplican al “comercio transfronterizo” (incluye los modos de suministro 1, 2 y 4 del AGCS), las inversiones (modo 3 del AGCS) y los procedimientos aplicables para el acceso de las personas de negocios en el mercado de destino (modo 4). Sin embargo, este criterio no ha sido uniforme, especialmente en los acuerdos suscritos por Estados Unidos después de los acuerdos con Chile y Singapur, en los que no existen capítulos referidos a “personas de negocios”.
31 Véase una descripción de las distintas etapas de la integración regional de servicios en CAN (2007).
32 Para consultar el Protocolo de Montevideo véase SICE (s/f). Para una evaluación de lo realizado, véase Grupo de Servicios del Mercosur (s/f).
33 Se definen cuatro modos de suministro: i) transfronterizo; ii) consumo en el extranjero; iii) presencia comercial, y iv) movimiento de personas
De acuerdo con Marconini (2006), no es posible determinar a priori si los acuerdos suscritos por Estados Unidos, la Unión Europea y Japón han sido más liberalizadores que los resultados obtenidos en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio. En algunos casos se han excluido determinados sectores, como el transporte aéreo y los servicios audiovisuales, mientras que en otros se ha limitado el ámbito de aplicación en ciertas áreas. Por ejemplo, el movimiento de personas naturales se ha limitado a las “personas de negocios”, mientras que el AGCS incluye a todas las categorías de proveedores de servicios. Por último, en otros casos se han excluido sectores o actividades mediante las reservas negociadas (transporte marítimo y medidas a nivel subfederal y municipal).
Sin embargo, en otros aspectos se ha ido más allá de las disposiciones de la OMC, entre ellos los servicios financieros o de telecomunicaciones e incluso algunas disciplinas del sector de transporte marítimo (en el marco de los acuerdos negociados por la Unión Europea) (Pereira Goncalves y Stephanou, 2007; Sáez, 2005). También las reglas de origen aplicables a los proveedores de servicios serían más flexibles que las acordadas en el AGCS.34Asimismo,
en los acuerdos negociados por Estados Unidos y Japón en materia de inversiones (aplicables a los servicios que se establecen mediante una presencia comercial), se han incluido disciplinas más estrictas en materia de requisitos de desempeño y la prohibición de establecer requisitos de presencia local como condición para proveer un servicio.
Uno de los principales elementos que complementan las disciplinas que regulan el comercio de servicios son las listas de compromisos mediante las cuales los países definen los sectores y los términos que se regirán por las disposiciones sobre comercio de servicios. Los acuerdos negociados por Estados Unidos y Japón, que incorporan un mayor número de disciplinas, siguen un enfoque de lista negativa (todo está incluido excepto lo expresamente excluido) y adaptan el nivel de compromisos al statu quo regulatorio (consolidación), son considerados más transparentes y liberalizadores que el modelo del AGCS, seguido por la Unión Europea. Sin embargo, como se indicó anteriormente, es el contenido concreto de las listas de compromisos el que determina el nivel efectivo de liberalización. En definitiva, en la OMC, en los acuerdos subregionales como el TLCAN y en los
acuerdos bilaterales mencionados, la liberalización se ha abordado desde un enfoque que no ha hecho más que mantener la situación imperante en materia regulatoria, sin alcanzar una verdadera liberalización del comercio de servicios (Marconini, 2006; Sáez, 2005). Este ha sido también el objetivo alcanzado en el caso del Mercosur, mientras que en la CAN se ha procurado congelar la situación actual, con un compromiso de liberalización complementado por disciplinas específicas en ciertos sectores. En virtud de que esto ha tenido lugar muy recientemente, es difícil evaluar el resultado obtenido.
Marconini (2006) analiza cuatro aspectos de las disposiciones sobre regulación interna aplicables al comercio de servicios: transparencia, buen gobierno, requisitos y reconocimiento. Los acuerdos negociados por Estados Unidos y Japón tienden a avanzar en materia de transparencia y buen gobierno, al establecer requisitos relativos a la elaboración y el procedimiento de adopción y aplicación de las normas, temas que no son abordados en los acuerdos suscritos por la Unión Europea. Sin embargo, como señala Sáez (2005), ninguno de los acuerdos negociados avanza de manera concreta en la reducción de los costos ligados a las normas y regulaciones que deben cumplir los proveedores de servicios para poder realizar sus actividades. Tampoco aclaran las condiciones en las que las regulaciones internas serían consideradas “barreras innecesarias al comercio”, un tema que se encuentra en el centro del debate respecto del comercio de servicios y los acuerdos comerciales.
Las dificultades para abordar la liberalización del comercio de servicios están muy vinculadas a los cambios regulatorios que se deben realizar, a su economía política y a las consecuencias prácticas que pueden significar para la conducción de políticas económicas y de desarrollo (Marconini, 2006; Sáez, 2005). Por ese motivo se procura mantener espacios de política que permitan establecer nuevas regulaciones en caso de considerar que las existentes no son apropiadas y al mismo tiempo que estas no sean cuestionadas en el marco del sistema de solución de controversias por ser contrarias a los compromisos asumidos o por ser barreras innecesarias al comercio. Otro aspecto que debe contemplarse es la medida en que las políticas que se desean realizar tienen por objeto discriminar respecto de los proveedores extranjeros o bien privilegian al Estado como proveedor de servicios. En consecuencia, las repercusiones más
34 Aunque estas podrían ser relevantes solo para aquellos países que no son miembros del AGCS, visto que el principio de cláusula de nación
directas se observan en el tipo de instrumentos de política y sus efectos (discriminación en favor de proveedores nacionales) y el grado de participación estatal en la provisión de servicios, ya sea como regulador o como proveedor directo (Sáez, 2005).
Tanto el AGCS como los acuerdos mencionados, incluso los negociados por Estados Unidos, contienen diversos mecanismos que permiten que los países definan a priori los espacios de política que desean
mantener. Es decir, las decisiones soberanas respecto de las políticas e instrumentos que se conservan y los sectores afectados, incluido el tipo de participación del Estado en la actividad, son decisiones políticas que pueden administrarse adecuadamente en el contexto de las negociaciones internacionales. Lo importante es que los gobernantes de cada país sepan definir con claridad sus objetivos de política y los instrumentos para conseguirlos.
Otras áreas clave para promover las exportaciones de servicios son la formación de trabajadores calificados y la creación de un entorno que estimule las inversiones y el uso de tecnologías de la información. La cooperación entre los sectores público y privado es primordial para identificar los problemas y formular propuestas de política.
a) Capital humano
Mejorar el capital humano, un elemento clave en el éxito de India, es probablemente la tarea más importante para América Latina y el Caribe. Las áreas prioritarias son tres. En primer lugar, debido a que muchos servicios requieren personas altamente calificadas, los sectores público y privado deberían estimular las carreras universitarias en tecnologías de la información y las comunicaciones y los programas de capacitación, sobre todo para el sector de las pequeñas y medianas empresas. Además, el gobierno podría asegurar la calidad de la educación técnica con acreditaciones a intervalos regulares. Por último, es importante estimular el aprendizaje del inglés, la lengua dominante en el comercio internacional, así como la mejor enseñanza de matemáticas e informática en las escuelas secundarias.
b) Desarrollo de la tecnología (de la información) y certificación
Un paso importante para favorecer el acceso a las tecnologías (de la información) modernas –inclusive en el sector de las telecomunicaciones– en la región es mejorar la política regulatoria y de competencia para estimular la inversión y garantizar servicios de buena
calidad al menor costo posible. La mayor difusión de conexiones a Internet de banda ancha facilita la venta de servicios electrónicos más complejos a nivel internacional. La banda ancha impulsa en gran medida la competitividad y productividad de las empresas. Las políticas públicas deberían favorecer a la vez la demanda y la oferta de banda ancha, haciendo hincapié en las pequeñas y medianas empresas (Ueki, Tsuji y Cárcamo, 2005). Esto es posible mediante la eliminación o reducción de los impuestos de importación y del impuesto al valor agregado a los equipos informáticos y servicios vinculados. Otra medida clave es mejorar la cultura de utilización de las TIC entre los (micro) empresarios mediante la profundización del desarrollo del gobierno electrónico en materia de registros y transacciones con el sector empresarial. Además, se deberían intensificar los programas gubernamentales de sensibilización, formación y capacitación de las empresas en temas relacionados con las TIC y sus consecuencias en la capacidad de innovación y competitividad empresarial. Es importante, sin embargo, destacar que las TIC no son un objetivo en sí mismas sino un medio para incrementar la eficiencia.
La exportación de servicios también puede estimularse mediante la promoción de certificaciones de varios tipos, entre ellas las normas de calidad de los productos industriales (ISO 9000). Dicha certificación –que se aplica a los procesos con los cuales se prestan los servicios– aumenta la calidad y la credibilidad internacional. Sin embargo, obtener y mantener dichas certificaciones requiere muchos recursos. Para estimular la certificación, los gobiernos y las asociaciones gremiales del sector privado desempeñan un papel importante. Los gobiernos pueden establecer prioridades en los tipos de certificación, mantener sus
exigencias y evitar que se conviertan en una barrera comercial. En este sentido, la certificación debería ser voluntaria y solo por un tiempo limitado. Los gremios