La presente investigación está destinada a realizar un análisis y estudio de un tema muy discutido por la doctrina nacional, como es el caso que la Administración Pública tenga la facultad de ejercer el control difuso de las normas infraconstitucionales. La problemática se genera en torno al control difuso, el cual se entiende como el deber que tienen los jueces de inaplicar normas de rango inferior a la Constitución que la contravengan, también sea un deber o facultad de la Administración Pública, en razón de la eficacia vertical de la Constitución y de los derechos fundamentales
Al respecto, en la doctrina nacional han surgido distintas posiciones. Por un lado, consideran que la Constitución, con su carácter de norma fundamental, vincula a todos los entes y poderes, público y particulares, y sin duda
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involucraría a la Administración Pública, que debería aplicar las normas en defensa de la Carta Magna. Por otro lado, algunos más conservadores que se limitan a criticar que el control difuso es deber exclusivo de los jueces del Poder Judicial y de los magistrados del TC, negando que la Administración Pública pueda ejercerla, puesto que atenta contra las bases del constitucionalismo del sistema jurídico nacional.
En el numeral anterior, tratamos el caso conocido como Consorcio Requena, recaída en el Expediente N° 4293-2012-PA/TC, el cual deja sin efecto el control difuso en sede administrativa. Sin embargo, en dicha jurisprudencia existe un voto singular del magistrado Urviola Hani, que no comparte la opinión de los magistrados, el que opina que no puede dejarse sin efecto un precedente vinculante sin analizar cuál ha sido la utilidad o efecto que ha generado el control difuso administrativo o en todo caso mejorar su aplicación. A nuestro criterio, el TC al dejar sin efecto la posibilidad de que los colegiados administrativos ejerzan el control difuso, ha dejado más dudas que aciertos. Ante ello, surgen las interrogantes como ¿Podrán los órganos administrativos dejar de aplicar una norma al resolver una controversia?
Es así, que en opinión del Magistrado Urviola Hani, precisa enfáticamente que NO CABE DEJAR SIN EFECTO el precedente vinculante recaído en la sentencia del Expediente N° 3741-2004-PA-TC, por las siguientes razones:
En resumen, para la mayoría de los magistrados no se establecieron las pautas para que se establezca un precedente vinculante, ya que ni en la práctica judicial ni administrativa existen interpretaciones que contradicen de los artículos 38°, 51° y 138° de la Constitución Política del Perú, pues de ello se desprende quienes son los que tienen la potestad de aplicar el control difuso, asimismo es importante recalcar que no existen vacíos en la Constitución ni otras disposiciones respecto al tema.
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El TC indica que la potestad de ejercer control difuso no se encuentra en tribunales administrativos, y que del precedente vinculante del Exp. N° 3741- 2004-PA-TC se desprenden las siguientes objeciones:
- Que la Constitución y jurisprudencia del TC deja en evidencia que los tribunales administrativos no son órganos jurisdiccionales y menos que forman parte del Poder Judicial, entonces no les corresponde tal facultad. - Asimismo, no existe un proceso de consulta para que se cuestione el ejercicio
del control difuso que realizan los órganos administrativos.
- Decir que se permita que los órganos administrativos ejerzan control difuso de constitucionalidad, es afectar el sistema de control dual de jurisdicción constitucional, ya que el Ejecutivo no cuestiona la ley sino debe atacarla.
Es importante mencionar, que uno de los fundamentos principales que contiene el precedente vinculante sobre el control difuso en sede administrativa es el principio de legalidad en el Estado constitucional, pues este no sólo quiere decir que signifique el cumplimiento de lo que establece una ley, sino además su compatibilidad con los principios y valores constitucionales, examen que la administración pública realizará aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Al respecto, el principio de legalidad está plasmado en el artículo III del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General, que señala que el actuar de la administración pública tiene como finalidad proteger el interés general, garantizando derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional.
Aplicar una ley inconstitucional por parte de la administración pública implica, según URVIOLA HANI, vaciar de contenido el principio de supremacía de la Constitución.
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Asimismo, el TC sostiene que el artículo 138° de la Constitución no puede ser interpretado de forma literal y que no sólo puede ejercerlo el Poder Judicial, pues realizar una interpretación formal y positivista supone el desconocimiento de algunos principios de interpretación constitucional que ha establecido al TC en su calidad de órgano supremo que interpreta la Constitución.
Es importante fundamentar esta tesis, el magistrado URVIOLA HANI menciona que la doctrina precisa que la interpretación literal que atribuye significado propio “no puede aceptarse, porque se basa en la idea ingenua y falaz de que las palabras están dotadas de un significado propio, intrínseco, independiente de los usos”63. Agrega el magistrado que, si el TC se limitara a interpretar de forma literal las normas jurídicas, no se establecería doctrina jurisprudencial vinculante tan importante y valiosa para la defensa de los derechos constitucionales. En definitiva, una interpretación realizada por el TC para materializar el poder vinculante de la norma fundamental es correcto que los tribunales administrativos puedan aplicar el control difuso.
Otro argumento que establece el magistrado es relacionar al origen del control difuso en la doctrina comparada, específicamente en la norteamericana, el cual fue establecido jurisprudencialmente y no mediante una disposición constitucional expresa. La Constitución Política del Perú instituye expresamente el poder de los jueces de aplicar el control difuso, y a nuestro criterio no impide que el TC, a través de precedentes vinculantes y para defender la Constitución, reconozca el control difuso administrativo, en base a criterios de unidad y poder vinculante de disposiciones que reconocen derechos fundamentales.
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En el análisis del voto singular del magistrado URVIOLA HANI, se ha advertido un problema como es la inexistencia de un procedimiento de consulta que revise el control difuso administrativo. Consideramos importante que se prevea dicho procedimiento a fin de cuestionar el ejercicio del control difuso en sede administrativa. Incluso, advierte, los jueces del Poder Judicial cuando aplican dicho control deben elevar a modo de consulta el caso a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Judicial de la República, entonces porque no podría suceder lo mismo con los tribunales administrativos.
Siguiendo esa línea, considera que la solución más adecuada es mejorar el control difuso administrativo, insertando nuevas reglas, como por ejemplo el procedimiento de consulta u otro similar. Es así, que considera el magistrado que no cabe dejar sin efecto el precedente vinculante recaído en la STC N° 03741-2004-PA/TC.
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CAPÍTULO III