Chapter 6 Targeting & Precautions in Attack
5. Precautions in Attack
5.3. Proportionality
Ordenación urbana anterior a la Guerra Civil.
En el siglo XIX había comenzado a tomar dimensión real, el problema de la
regulación del suelo y su actividad relacionada. Los ensanches en España se
desarrollaron fundamentalmente, a finales del siglo, en coexistencia con la
Revolución Industrial, cuando el crecimiento demográfico, y las necesidades
de localización y mano de obra de la industria, obligaron a la urbanizar
terrenos a extramuros de las ciudades históricas y a derribar sus murallas,
que habían perdido su utilidad en el panorama político y ante las nuevas
forma de guerra. Las actuaciones, permitieron además, adaptar las ciudades
a los nuevos medios de transporte como el ferrocarril, y solucionar
problemas de salubridad y espacio público, que presentaban las
poblaciones. Esto generó la imperiosa necesidad de legislar al respecto, pero
el desarrollo reglamentario careció siempre, de la visión amplia, que se
anticipase el crecimiento futuro de las ciudades.
Para obtener una visión general del desarrollo del marco urbanístico en
España, es conveniente retrotraerse a la segunda mitad del siglo XIX. En
aquel momento, se desarrollaron los ensanches de Madrid y Barcelona270,
que sirvieron como iniciativa para que les secundaran otras ciudades. En
1892 apareció una Ley pensada para regular los ensanches en Madrid, pero
también con vistas a que se aplicaran a otras poblaciones, y que requeriría
otra Ley Especial para aprobar cada uno de ellos. De este modo, se
ejecutaron ensanches en Barcelona, Madrid, Valencia, Bilbao, Málaga, San
Sebastián, León, Alcoy, Santander, Vitoria, Tarragona, Pamplona, y Mataró
entre otros. Estos ensanches, en cualquier caso, se previeron para satisfacer
las necesidades de la creciente burguesía, sin pensar en el interior del casco
antiguo o de la periferia, por lo que no fueron planteamientos que
resolvieron problemas estructurales de las ciudades.
La primera regulación de ensanches se había producido con el “Proyecto de
Ley para la reforma, saneamiento, ensanche y otras mejoras de las
poblaciones”, presentado al Senado en 1861271. Este proyecto nunca se
aprobó, debido a presiones de los sectores conservadores y grandes
propietarios, que consideraron que atentaba contra el derecho de
270 La reina Isabel II dio su aprobación, el 19 de julio de 1860 al ante‐proyecto de ensanche de Madrid diseñado por Castro. El 9 de junio de 1859 es la fecha en que
definitivamente el gobierno central mediante una real orden, aprueba el plan del ensanche diseñado por Cerdá para Barcelona.
271 José Posada Herrera (1815 – 1885). El Proyecto de Ley General para la Reforma, Saneamiento, Ensanche y otras Mejoras de las Poblaciones, del Ministro de
Gobernación José Posada Herrera en 1861, fue rechazado por el Senado, y establecía la cesión de vías circulatorias, parcelas mínimas, un del régimen de licencias,
compensación de beneficios y cargas de la urbanización, edificación forzosa, regulación de lindes, proyecto técnico y económico previo a la urbanización, etc., pero
propiedad. Como novedad, regulaba la cesión obligatoria de terrenos para
viales, la expropiación forzosa por no edificar en plazo, la contribución de los
propietarios a la urbanización, y la necesidad de obtención de autorización
para construir, fijando además dimensiones mínimas para la consideración
de solar.
Plano del Proyecto de Ensanche de Madrid, preparado por Carlos M. de Castro en 1857 y aprobado en 1860.
TERÁN, Fernando. Historia del urbanismo en España. Madrid: Cátedra, 1999, pp. 86.
Otro intento de regulación general, se produjo con la ley de 29 de junio de
1864, que pretendió resolver el problema de escasez de vivienda a través del
fomento de ensanches, de modo que autorizó a los Ayuntamientos a
urbanizar, expropiando el terreno para viales y usos públicos a costa de los
consistorios. Para compensarles, el Estado les cedió la contribución
territorial sobre la actuación durante 25 años; esta fue aprobada, pero
posteriormente sustituida por la ley de 22 de diciembre de 1876, que
incluyó la aprobación de las primeras ordenanzas municipales referidas a
una zona en particular.
Acercándonos al final de siglo encontramos, la Ley de Obras de Saneamiento
y Mejora Interior de las Poblaciones de 18 de marzo de 1895272. En materia
de ordenanzas municipales con cierto contenido urbanístico, destacan en el
272
La Ley de Reforma Interior de 1895, oficialmente Ley de Saneamiento y Mejora interior de las Poblaciones, se promulgó con el título: "Ley de 18 de Marzo de 1895
siglo XIX, las de Policía Urbana y Rural de Madrid de 1847273, y sobre todo las
Ordenanzas de Barcelona de 1856274, que sin tener a priori, que legislar
sobre desarrollo urbano, suplieron algunas carencias, aportando en ese
campo.
La pieza clave que frenaba las iniciativas, e implacablemente repudiada por
los propietarios, fue la expropiación forzosa, pese a que se pretendió en
varias ocasiones, que figurase incluida en algunos textos, fue generalmente
rechazada, y se consolidó fundamentalmente en dos oportunidades: la
primera Ley de Expropiación Forzosa por Interés General, en 1836, y
posteriormente en la Ley de Expropiación Forzosa de 10 de enero de 1879;
ambas se promulgaron en el siglo XIX275.
La actividad urbanística siguió siendo hasta los años treinta del siglo XX, tan
burocrática, lenta e incompleta como en el siglo XIX. A comienzos de siglo XX
se aprobó la Instrucción General de Sanidad de 12 de enero de 1904276, y en
1910 el Reglamento de Higiene Pública, que afectó a la limitación de altura
por motivos higiénicos, regulando el abastecimiento de agua, alcantarillado,
ventilación y soleamiento. Novedades que ampararon el proyecto de Ley de
Casas Baratas de 1908277, la Ley de 12 de junio de 1911 sobre Construcción,
Mejora y Transmisión de Casas Baratas, y la Ley de 10 de diciembre de 1921
relativa a Casas Baratas.
En el periodo de la Guerra Mundial se produjeron fuertes subidas en los
precios y fue necesario regularlos. Por esto se aprobó por Real Decreto de 14
de mayo de 1921: Un Reglamento para la aplicación de la Ley de 12 de junio
de 1911 sobre Casas Baratas, que seleccionó a los destinatarios de esas
viviendas, que no eran ya exclusivamente, las clases más bajas, para lo que
fijó un máximo de ingresos para acceder a ellas, y reguló condiciones
técnicas y de salubridad de las viviendas.
La dictadura de Primo de Rivera promulgó el Decreto‐Ley de 10 de octubre
de 1923, que no introdujo novedades significativas, salvo por reforzar la idea
de que el Estado, autoridades provinciales y los municipios, pudieran
intervenir en el mercado del suelo. Un año después, en 1924, fue aprobado
273 Ordenanzas de Policía Urbana y Rural para la Villa de Madrid y su término. Promulgadas por el Excmo. Ayuntamiento Constitucional en 15 de octubre de 1847. 274
Aprobadas por el Consistorio de Barcelona el 11 de noviembre de 1856 y por el Estado Central el 28 de marzo de 1857.
275 La expropiación forzosa aparece con la Ley de Expropiación Forzosa de 1836, que se mantiene en la Constitución Liberal de 1869, y en a la Constitución de Cánovas
de 1876. La segunda Ley de Expropiación Forzosa de 1879, se recoge en posteriormente en la Constitución Republicana de 1931, en al Fuero de los Españoles y en la
Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 que, junto con su Reglamento de 1957 constituyen el derecho vigente en materia de expropiación forzosa.
276 Instrucción General de Sanidad (1904). Abordaba la higiene de las ciudades: limpieza, trazado, anchura y ventilación de vías públicas, desinfección de las viviendas,
suministro y evacuación de aguas y residuos, control de cementerios y mataderos.
277
El grave problema de viviendas para clases bajas intentó paliarse mediante las Leyes de Casas Baratas de 1808, 1811 y 1821, en las que incluso llegó a plantearse la
por Real Decreto de 8 de marzo, el Estatuto Municipal de José Calvo
Sotelo278, aumentando de manera importante, el rango competencial de los
ayuntamientos en materia urbanística, en favor de la lucha contra los
propietarios especuladores. Su Reglamento desarrolló las atribuciones en
materias de urbanización, obras e incluso expropiación.
En 1925 se promulgaron varias iniciativas de interés: La Real Orden de 28 de
abril de 1925 autorizó claramente, a las diputaciones provinciales y a los
ayuntamientos a intervenir en los proyectos de edificación de Casas Baratas
promovidos por particulares y sociedades. Las viviendas económicas
destinadas a la clase media se regularon en el Real Decreto de 29 de julio de
1925, en aquellas capitales de provincia o ciudades de más de treinta mil
habitantes o en su en torno cercano, siempre que fueran residencia de
personas que desarrollaran actividad laboral en estas ciudades, y se
desplazaran diariamente a las mismas. Y una Real Orden de 17 de noviembre
de 1925, aprobó el reglamento de los establecimientos incómodos,
insalubres y peligrosos, y reguló la concesión de licencias de actividad.
En la Constitución Republicana de 9 de diciembre de 1931, se introdujo un
hecho importante, al contemplarse la compartición de atribuciones con los
territorios autónomos. Admitía, que correspondía al Estado legislar en
materia de Urbanismo, facultándole, para ceder a las regiones autónomas
atribuciones en materia de sistemas de comunicación. En este periodo, se
puede decir, que se dieron pasos para la superación de la visión del
Urbanismo, desde un punto de vista exclusivamente de salubridad, y
también se superó definitivamente, el ámbito territorial del municipio y se
inició la concepción del planeamiento con carácter supraterritorial.
278
José Calvo Sotelo (1893‐1936). Fue ministro durante la Dictadura de Primo de Rivera, durante la cual se promulgaron iniciativas legales como el Estatuto Municipal,
Iniciativas en materia de población y vivienda posteriores a la Contienda.
Todo un siglo de normativa no se perdió por la Guerra Civil, y se recogió
finalmente en el Texto Refundido de 24 de junio de 1955, y con la
promulgación de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, que se produjo el 12
de mayo de 1956, pero al abordar el estudio del modo en que se afrontó el
Urbanismo posterior a la Contienda Civil, es fundamental tener en cuenta,
que Falange, entre sus veintitrés supuestos programáticos, hizo referencia
en seis de ellos a la agricultura y no trató en ninguno la industria279. Al
contrario que las ciudades de las potencias europeas más vinculadas al
sector industrial, la ciudad española se concibió como ligada al campo y
vinculada a la industria agrícola periférica. La reconstrucción de la economía
del país, se vinculó consecuentemente, al pensamiento autárquico, basando
la agricultura en la autosuficiencia, que debía absorber cantidades ingentes
de mano de obra sin cualificación, y que estaría ligada a entornos rurales. De
este modo, se conseguiría el control sobre la población: evitando la
migración descontrolada, la concentración de población proletaria y los
problemas asociados; pensamiento que se vinculó, claramente, con los años
previos a la Guerra Civil. Este es el motivo, por el que se destinaron
esfuerzos a fijar la población en el campo, pero no se premió la fidelidad del
campesinado al Régimen, en contra de lo que se suele sostener; de modo
que para ello, se crearon organismos que actuaron inmediatamente,
reconstruyendo el modo de vida anterior a la Contienda, y
consecuentemente, se actuó generando numerosos enclaves rurales, incluso
dotando de este carácter a actuaciones que se realizaron en el límite de las
ciudades, y que funcionaron como vinculación entre el mundo urbano y el
rural.
Por este motivo, el primero de los organismos que se creó para la
reconstrucción, fue el Servicio Nacional de Regiones Devastadas, el 25 de
marzo de 1938, aun sin finalizar la Guerra, nombrando primer director a
Joaquín Benjumea Burín, y para poder dotar a la reconstrucción
económicamente, en marzo de 1940, se fundó el Instituto de Crédito a la
Reconstrucción Nacional. Pronto se vio la necesidad de que el Servicio
General de Regiones Devastadas se convirtiera en Dirección General, aunque
su verdadero papel fue ocupado por el Instituto Nacional de Colonización,
dedicándose Regiones Devastadas a la reconstrucción de monumentos. La
llegada de Federico Moreno Torres al organismo, le confirió a este, un papel
más propagandístico280, y la preocupación inicial por la reconstrucción,
encontró luego más sentido, en fomentar la persistencia de la memoria de lo
ocurrido en la Guerra, como en el caso de Belchite281, en donde se dejó en el
estado de ruina la vieja población, para construir un nuevo asentamiento.
También fue propagandística la inversión que recibieron las áreas a
recuperar; no siendo en ningún caso proporcional a su importancia, y se
ajustó realmente a la productividad del mensaje, por lo que Brunete o
Belchite recibieron cantidades de dinero muy superiores a otras zonas no
identificadas con episodios significativos de la Guerra. Regiones Devastadas
siguió dos modelos de actuación: el propagandístico en enclaves
coincidentes con hechos bélicos destacables, como Brunete o Belchite, en
los que se empleó una “arquitectura nacional”, y otro basado en la
fundación de nuevas poblaciones, que se construyeron en la línea de las
investigaciones sobre vivienda de los años veinte y treinta, de innegable
línea racionalista desarrollada en los años previos a la Contienda, pese a la
adaptación al medio y la escasez de recursos, como en el caso de Titulcia282 y
tantos otros.
Se ha mencionado ya, que el 19 de abril de 1939, se creó el otro de los
organismos con competencia en construcción de vivienda, el Instituto
Nacional de la Vivienda (por esta misma Ley se creó la figura de Vivienda
Protegida que tuvo escaso desarrollo al no tener dotación económica los
organismos involucrados); fue dependiente inicialmente, de la Organización
Sindical283 y posteriormente (después de enero de 1942) del Ministerio de
Trabajo. Su primer director fue Federico Mayo, y este organismo fue el único
con competencia en la aprobación de proyectos de vivienda protegida,
diseñando el Plan Nacional de Vivienda para el decenio 1944‐54, estimado
en 1.200.000 viviendas de las que no se lograron construir ni la mitad.
Federico Mayo compagino en los primeros tiempos esta Dirección, con la de
la Obra Sindical del Hogar y la Arquitectura284. En 1941 se agruparon en la
OSH todos los organismos con competencias en construcción de viviendas,
280 «El Servicio de Restauración que Benjumea imagina tiene como fin no ya la restauración de monumentos, sino que pretende marcar las pautas de la nueva
economía y por ello su marcha, y la posterior llegada de Moreno Torres a la Dirección General, supondrá un cambio total en la actuación de este organismo que
dependerá fundamentalmente de las pautas marcadas por la propaganda y la política». SAMBRICIO, Carlos. Cuando se quiso resucitar la arquitectura. Colección de
arquitectura. Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, Murcia: 1983, pp. 207.
281
«El ejemplo de Belchite, el hecho de que la nueva ciudad se reconstruya a escasa distancia de la antigua, manteniéndose las ruinas como ejemplo de la destrucción
{(roja", significa cómo la utilización de materiales así coma la adopción de nuevos criterios constructivos favorecerán la construcción de edificios que a pesar de su
condición de deterioro y después de centenares o de... millares de años mantendrán su dignidad igualando entonces a los modelos romanos". El valor de la ruina se
destaca como testimonio de un pasado frente al cual la reconstrucción ha servido de concepto para definir qué es el nuevo orden». SAMBRICIO, Carlos. Cuando se quiso
resucitar la arquitectura. Colección de arquitectura. Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, Murcia: 1983, pp. 208.
282
Brunete recibió para su reconstrucción un presupuesto igual que la zona de Bilbao que incluía Guernica, Belchite recibió casi cuatro veces más que Oviedo, y
Guadalajara la misma cantidad que El Escorial. SAMBRICIO, Carlos. Cuando se quiso resucitar la arquitectura. Colección de arquitectura. Colegio Oficial de
Aparejadores y Arquitectos Técnicos, Murcia: 1983.
283 La Organización Sindical del Hogar nace de la Delegación Nacional de Sindicatos y su órgano de divulgación es la revista “Hogar y Arquitectura”. Está vinculada al
“movimiento” y a la Secretaría General de la FET y de las JONS.
284
La Obra Sindical del Hogar y la Arquitectura había nacido por la circular 19 de la Delegación Nacional de Sindicatos (el sindicato único creado por Falange). Se
publicó el Fuero del Trabajo el 9 de marzo de 1938, que fue desarrollado por la Delegación Nacional de Sindicatos, por medio de las llamadas “obras sindicales
nacionales”.
Proyecto para el Nuevo Belchite, de la dirección
General de Regiones Devastadas. Un pueblo
completamente nuevo, en efecto. TERÁN,
Fernando. Historia del urbanismo en España.
aumentando poco a poco su actividad, y en 1954 vio la luz el primer Plan
Sindical de la Vivienda. Trabajaron para el organismo, jóvenes y
prometedores arquitectos, como: Francisco de Asís Cabrero (Arquitecto Jefe
de los Servicios Provinciales de Madrid), Rafael Aburto, José Mª Argote, José
Antonio Coderch, Vázquez de Castro, e Iñiguez de Onzoño, que practicaron
una línea “diferente” en sus actuaciones. El Instituto de la Vivienda, pasó a
formar parte del Ministerio de Trabajo y finalmente del Ministerio de la
Vivienda, cuando éste fue creado.
El Ministerio de la Vivienda se creó por Decreto‐Ley de 25 de febrero de
1957, e integró al Instituto Nacional de la Vivienda, a la Dirección General de
Arquitectura y Urbanismo, a la Dirección General de Regiones Devastadas, a
la Junta de Reconstrucción de Templos Parroquiales, así como a un conjunto
de organismos relacionados con el Ministerio de Trabajo, con algún vínculo
en la vivienda.
En la mencionada revisión285 de los primeros tres años de edición del
Boletín, en enero de 1950, se hace mención expresa a la preocupación, que
la Dirección General, tenía sobre la repercusión, que la competencia
profesional en torno al Urbanismo, tenía sobre los profesionales, y se decía:
«Si la Dirección General de Arquitectura va completando el desarrollo y la
evolución de algunas materias, es esta del Urbanismo, pues la dificultad de
su técnica, motivada principalmente por la escala de sus problemas que
desbordan los límites y las posibilidades del estudio particular de un
profesional, hacen imposible la práctica profesional del Urbanismo y es
necesaria la ayuda oficial que con sus mayores posibilidades puede dar lugar
al estudio y solución de los problemas urbanísticos».
Las publicaciones de la DGA dieron cumplida cuenta de los encuentros y
avances en materia de urbanismo que se produjeron en estos años,
sirviendo también como altavoz para influir en la legislación que tenía que
ordenar su actividad, y en la creación de un organismo autónomo con
competencia en urbanismo, que sería definitivo para la creación de un
marco nacional de referencia urbanística: La ley del Suelo de 1956.
Plan Nacional y Jefatura Nacional de Urbanismo. Primera Ley del Suelo.
La importancia fundamental de la IV Asamblea Nacional de Técnicos
Urbanistas, se centró en el anuncio de la constitución de una Jefatura
Nacional de Urbanismo, y el nombramiento como Jefe Nacional de este
servicio a Pedro Bidagor, como fruto entre otros, de los esfuerzos de la
Dirección General de Arquitectura.
Conseguida la Jefatura Nacional como órgano nacional de control del sector,
los esfuerzos de la DGA no cesaron, redirigiéndose y centrándose en otras
antiguas reivindicaciones, que ahora eran competencia de la recién creada
Jefatura y por tanto de la DGA; este fue el caso de las Comisiones
Provinciales de Ordenación Urbana, que se concebían como elemento
descentralizador, pero dependiente de la Jefatura Nacional, y que se
valoraban con importancia fundamental en la ordenación territorial del
país286. Se trató este este tema en el número 16, de septiembre de 1950 del
BDGA287.
La ordenación provincial obedecía, según el artículo, “al deseo de la