(a) Variables:
- Gasto total provincia + municipios:
Gasto total municipio + gasto total provincia –Transferencias de capital (municipio)-Transferencias corrientes (municipio)- Ingre- sos tributarios de origen Nacional y Provincial (municipio). - Ingresos corrientes de origen provincial:
Tributarios de origen provincial + no tributarios +venta de bienes y servicios+ rentas de la propiedad
Recursos propios de capital (venta de activos fijos) + disminución de la inversión financiera
- Ingresos corrientes de origen municipal
Tributarios de origen municipal + no tributarios +venta de bienes y servicios + rentas de la propiedad
- Ingresos de capital de origen municipal
Recursos propios de capital (venta de activos fijos) + disminución de la inversión financiera (venta de acciones + venta de participa- ciones de capital + recupero de préstamos).
(b) Indicadores:
- Tamaño del Sector Público (tam)
[(Gasto total provincia + municipios) /PBG]*100 - Descentralización (des)
[ Gasto total municipal / (Gasto total provincia + municipios) ]*100 - Correspondencia fiscal provincial
Ingresos totales de origen provincial / gastos totales provincia - Correspondencia fiscal municipal
Ingresos totales de origen municipal / gastos totales municipio - Correspondencia fiscal total
(Ingresos totales de origen provincial + Ingresos totales de origen municipal) / (Gasto total provincia + municipios)
(c) Estadísticas descriptivas (promedio 1993-2000)
Tabla 1 Tabla 1Tabla 1 Tabla 1 Tabla 1 Variable tam des corresp_pcial corresp_mun corresp_total Obs 184 184 184 184 184 Media 15,2 22,5 37,1 51,1 44,0 Desvío Estándar 5,7 6,9 16,1 14,5 17,3 Min 8,4 7,9 4,9 4,6 6,2 Max 43,7 32,9 71,2 79,8 71,9
El tamaño promedio del sector público subnacional, en términos del PBG, es del 15,2%; la participación municipal (des) es del 22,5%. La correspondencia fiscal municipal (51,1%) es mayor que la provincial (37,1%). Para todos los indicadores hay gran variabilidad interprovincial.
III. Estimaciones
Tabla 2 Tabla 2Tabla 2 Tabla 2Tabla 2
En la tabla se presentan los resultados de las estimaciones para datos en panel, con efectos fijos por provincia. Las principales conclusiones que surgen de las estimaciones son:
- El PBG per cápita tiene relación negativa con el tamaño del sec- tor público subnacional.
- El tamaño del sector público subnacional es menor cuanto mayor es el grado de descentralización.
- El tamaño del sector público es menor cuanto mayor es la corres- pondencia fiscal (provincial y total) –es decir, cuando menor es la separación entre las decisiones de gastar y recaudar–.
- Una pregunta relevante vinculada con los desarrollos anteriores es si el grado de descentralización puede considerarse exógeno o si, por el contrario, puede ser explicado por el grado de correspon- dencia fiscal a nivel de cada provincia. El signo esperado para la
Variables a explicar Tam Des Modelo 1 2 3 4 5 6 Constante 37.5** 44.9** 25.7** 35.9** 35.3** 17.1** Pbg pc -0.0020** -0.0017** des -0.5406** -0.6150** -0.6290** corresp_tot -0.1355** -0.1143** corresp_pcial -0.1008** 0.0248 R2 0.23 0.35 0.09 0.24 0.24 0.01 Variables explicativas *significativo al 5%, **significativo al 1%.
relación es positivo: si el Gobierno Provincial recibe una gran par- te de su financiamiento del nivel nacional (sin costos políticos) tendría incentivos para gastar directamente (con los beneficios políticos consiguientes); en cambio, si una parte del financiamiento debe recaudarla con costos políticos, tendría incentivos para des- centralizar los servicios a las municipalidades. Las estimaciones tienen el signo esperado, pero no resultan significativas al 5%.64
IV. Comentario
Este capítulo actualiza las estimaciones presentadas en Porto (1993a). Los resultados de las estimaciones son similares a los obtenidos en ese estudio para cortes transversales de los años 1970, 1980 y 1985, con ex- cepción de la relación descentralización-correspondencia fiscal. La utili- zación de técnicas de panel permite mejorar la calidad de las estimacio- nes, controlando por factores que varían entre unidades individuales pero no varían en el tiempo, y capturar la heterogeneidad no observable.
15. Elementos para evaluar una política de descentrali-
zación fiscal y una aplicación
65Este capítulo se ocupa de problemas de equidad vinculados con la provisión centralizada o descentralizada de un bien público. El pro- blema surge porque una región rica podrá, con la misma presión tributaria, brindar más y mejores servicios que otra más pobre; o los mismos servicios se proveerán con menor presión tributaria. Esto puede ser considerado injusto o inequitativo por el político central; hay an- tecedentes que provienen de las constituciones nacional66 y provin-
64 En un trabajo anterior (Porto, 1993a) la relación tenía el signo esperado y era estadísticamente significativa.
65 Para una versión detallada ver Porto (2000).
66 El art. 75 inc. 2 establece que la distribución de la recaudación de impuestos coparticipables entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas «será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desa- rrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional».
ciales67 y también fallos judiciales (especialmente en USA)68 que re-
velan que las disparidades fiscales son motivo de preocupación por parte de los políticos y de la gente. En este trabajo se analiza el tema con referencia a la descentralización de servicios de las Provincias a sus Municipalidades. El análisis se realiza para el gasto en educación general básica (EGB) en la Provincia de Buenos Aires. El servicio es provisto en la actualidad centralmente y financiado con fondos provinciales (propios y de coparticipación). La política a evaluar es una propuesta de descen- tralizar la provisión del EGB y simultáneamente un impuesto (inmobilia- rio) para financiarlo (de base fija, para evitar migraciones).69 Se presenta
un modelo estático simple con el que se analizan dos de los efectos que resultarían de la descentralización (redistribución territorial y eficiencia). Luego se realiza un análisis empírico para cuantificar y evaluar distintas alternativas de política. En primer lugar se cuantifican ganadores y per- dedores. En segundo lugar se comparan tres políticas: (i) la actual, con
67 En la Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1994 la «igualdad de trato» y la garantía de «igualdad de oportunidades» se consagra en la Sección Primera (Declaraciones, Derechos y Garantías). Con referencia a bienes específicos. el art. 15 garantiza el acceso irrestricto a la justicia; el art. 36 inc. 8 garantiza a todos los habitantes el acceso a la Salud y en el art. 198 se establece que «Toda persona tiene derecho a la educación....La educación es responsabilidad indelegable de la Provin- cia, la cual...proveerá los servicios...asegurando el libre acceso, permanencia y egreso a la educación en igualdad de oportunidades y posibilidades».
68 En USA la preocupación por el impacto (negativo) de las disparidades fiscales sobre la base de la igualdad de oportunidades en cuanto a educación pública surgió a partir de un fallo de la Corte Suprema de California en 1971 (Stern ,1973; Feldstein, 1975). La igualdad de trato fue interpretada significando igual gasto por alumno («Serrano criteria»).
69 La reforma que se evalúa no ha sido formulada en concreto, pero a nivel de lineamientos básicos está presente en varios documentos que guían la acción de los gobiernos. Por ejemplo. en la propuesta de reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1990 -que fue desaprobada en la votación por si o por no- se avanzaba significativamente en permitir y alentar la descentralización. Ese avance hacia la descentralización no se repitió en la Constitución finalmente reformada en 1994. En la Plataforma Electoral del Partido Justicialista para las elecciones de 1999 se planteaba la Promoción del Federalismo Educativo (Sección 3.6) y la profundización del proceso de descentralización de funciones en general (Sección 7.3). La Guía de Políticas de la Alianza no explicitaba políticas de descentralización pero imponía res- tricciones a las políticas actuales o futuras; por ejemplo en el área educativa se busca- ba una mayor equidad social y regional y una calidad crecientemente uniforme (p.55).
provisión y financiamiento centralizado; (ii) descentralización del gasto y del impuesto y que cada municipio gaste lo que recaude en su jurisdic- ción, aplicando la alícuota que cobraba la provincia; (iii) descentraliza- ción pero ahora manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdicción, ajustando la alícuota municipal para equilibrar el presupuesto. La evaluación de políticas se realiza comparando la desigualdad de gas- tos (políticas (i) y (ii)) y de alícuotas (políticas (i) y (iii)). Se concluye que, como era esperable a priori, con la descentralización fiscal hay ga- nadores y perdedores; que la descentralización fiscal aumenta la desigual- dad territorial del gasto por alumno en EGB o de la alícuota del impuesto necesaria para financiar el gasto fijado centralmente. En general, los resultados desde el punto de vista igualdad-bienestar favorecen la provi- sión centralizada.70 Del trabajo surgen tres consideraciones que pueden
ser útiles para el diseño de políticas públicas. En primer lugar, que exis- ten costos por la mayor desigualdad intermunicipal del EGB debido a la descentralización, que deberían compensarse con ganancias por mayor eficiencia. En segundo lugar, que aún con ganancias de eficiencia será necesario diseñar un mecanismo para hacer frente a las disparidades fis- cales intermunicipales. Finalmente, que las ganancias y pérdidas finan- cieras de la descentralización –que operan en el corto plazo– son de tal magnitud que alertan sobre la necesidad de diseñar una transición que no deteriore las prestaciones –ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos más largos–.