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Países Gasto social

per cápita

Gasto social como proporción del gasto

público total

Gasto social como proporción del PIB 1980-81 1990-91 1996-97 1980-81 1990-91 1996-97 1980-81 1990-91 1996-97 Gasto elevado Argentina 1378 1222 1570 50.1 62.2 65.1 16.7 17.7 17.9 Brasil 368 476 566 44.4 51.0 54.2 9.7 11.0 11.8 Chile 558 451 725 62.4 60.8 65.9 18.4 13.0 14.1 Costa Rica 487 445 550* 66.0 64.4 65.1» 19.5 18.2 20.8» Gasto mediano Colombia 156 181 391 27.2 29.7 38.2 7.8 8.1 15.3 Jamaica 1941 234 244» 22.8b 26.8 19.2» n.d. 9.2 9.7» México 333 283 352 28.8 41.6 52.9 7.9 6.5 7.8 Gasto bajo Bolivia 60 55 119 34.6 25.8 44.2 5.6 6.0 12.0 Perú 133 c 41 76* 23.6' 14.3 37.5“ 4 .6 c 2.0 6.0» Promedio simple 407 376 510 40.0 41.8 49.1 11.3 10.2 12.8

Fuente: Elaborado por los autores, sobre la base de Com isión Económ ica para A m érica Latina y el Caribe (CEPAL), Panoram a social de A m érica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicación de las N aciones Unidas, N° de venta: S.99.II.G .4; y R ossana M ostajo, "G asto social y distribución del ingreso: caracterización e im pacto redistributivo en países seleccionados de A m éri­ ca Latina y el C aribe", serie Reform as económ icas N° 69 (LC/L.1376), Santiago de Chile, Com isión Económ ica para Am érica Latina y el Caribe (CEPAL), 2000.

a Solam ente 1996. b 1985.

A nivel de país, parecen haberse dado dos tendencias diferentes. Cuatro países ya tenían niveles relativamente altos de gasto social, merced a una combinación de los tres indicadores que aparecen en el cuadro III-8. Esos países (Argentina, Brasil, Chile y Costa Rica) mejora­ ron su desempeño moderadamente, pues no había margen para grandes aumentos, especialmente en términos de gasto social como proporción del gasto total. Chile fue una excepción parcial a esta generalización, puesto que el gasto social aumentó en un promedio de 7% al año y la proporción del gasto total subió de 61% a 66% en la década de 1990. Otro grupo de países tuvo un gasto social mucho menor al comienzo de la década (Bolivia, Colombia, Jamaica, México y Perú); dieron un alto grado de prioridad a superar su rezago en la década de 1990. Bolivia y Perú lograron mejoras especialmente notables, aunque desde niveles iniciales muy bajos, en tanto que Colombia también hizo un importante esfuerzo desde un punto de partida más alto.

Más allá del aspecto relacionado con la cantidad de servicios sociales, los países de América Latina y el Caribe tuvieron serios problemas al comienzo de los años noventa con la calidad de esos servicios. En lo que se refiere a la educación, los problemas incluían la deficiente prepara­ ción de los profesores, altas cifras de alumnos por profesor, mala calidad de los libros de texto, falta de otros equipos y énfasis en el aprendizaje de memoria más que en la solución de problemas. En el área de la salud, los indicadores de mala calidad apuntaban a largas esperas para recibir tratamiento, deficiente capacitación de los médicos, alto número de pacientes por médico, y carencia de medicamentos y nuevos tratamien­ tos. La deficiente calidad de las viviendas públicas era tan común en la región como en otras partes del mundo. Los sistemas de pensiones lle­ gaban sólo a un pequeño porcentaje de la población y las altas tasas de inflación erosionaban su valor.

Para encarar el problema de la calidad, muchos gobiernos de Amé­ rica Latina y el Caribe iniciaron reformas en el área social. Mientras que algunas de las nuevas políticas eran paralelas a las reformas económicas que se identificaron anteriormente, otras incorporaron enfoques muy diferentes. En la práctica, la mayoría de los países intentó una combi­ nación. Un tipo de reforma implicó mejorar la entrega por el gobierno central de servicios en educación, salud, vivienda y seguridad social por medio de una mejor capacitación del personal, mejores instalaciones y mayor participación de los beneficiarios. Un segundo tipo de reforma,

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que tenía considerables elementos en común con el primero en cuanto a los objetivos, se concentró en la descentralización de los servicios sociales, especialmente de educación y salud, para dejarlos en manos de los niveles municipal y provincial de gobierno. La idea en que se basó este proceso era que si la administración de los servicios se trasladaba al nivel local, sería más eficiente y más equitativa. El tercer planteamien­ to fue el que estuvo más estrechamente relacionado con las reformas económicas, puesto que supuso la privatización de ciertos aspectos de la prestación de servicios sociales. Específicamente, varios países esti­ mularon el establecimiento de sistemas privados de escuelas, de servi­ cios de atención de salud y de pensiones para quienes pudieran pagar­ los, dejando al resto de la población en el sistema público.22

Todas estas reformas tienen sus críticos, pero la forma de abordar la privatización fue especialmente controversial, porque transgredió el principio de que todos los ciudadanos tienen el mismo derecho a los servicios sociales. El sistema privatizado ofrece servicios de primera clase a quienes puedan pagarlos, en tanto que el sector público general­ mente proporciona servicios de mucho menor calidad. Por consiguiente, los estudiantes de las escuelas privadas rinden mejor en las pruebas estandarizadas y tienen más probabilidades de ingresar a la educación secundaria y universitaria y de obtener buenos empleos. Las personas que reciben tratamiento médico en el sistema de salud privado tiene acceso a la atención preventiva, a los últimos adelantos internacionales en materia de tratamiento y a buenas instalaciones hospitalarias, en tanto que aquellos que dependen del sistema público deben esperar en largas filas para recibir una atención insuficiente. Los nuevos sistemas de pensiones, siguiendo el ejemplo chileno, implican que los trabajado­ res hacen aportes a fondos privados de pensiones, que posteriormente se encargarán de entregar pensiones a los jubilados.

Estas tendencias en materia de políticas sociales no son independien­ tes de las reformas económicas y las políticas macroeconômicas que se examinaron en este capítulo. En los años ochenta se manifestaron claras contradicciones entre las políticas macroeconômicas y las sociales. La necesidad de reducir los déficit fiscales para bajar las tasas de inflación

22. La reforma del sistema del gobierno central se analiza en CEPAL (1997, capítulo V), la descentralización en di Gropello y Cominetti (1998), y la privatización de los sistemas de salud y de pensiones en CEPAL (1998b, capítulo VII).

se topó con la necesidad de gastar recursos para lograr las metas sociales y económicas. Generalmente se impuso la prioridad macroeconômica. Ello tuvo un efecto negativo en el bienestar social a corto plazo; es también probable que haya creado problemas de más largo plazo que son más difíciles de medir en términos del crecimiento económico y la produc­ tividad. En la década de 1990, la contradicción entre la estabilización macroeconômica y las políticas sociales fue menos seria, ya que los gobiernos tomaron mayor conciencia de los beneficios del gasto social, especialmente en educación. Fue la reducción de los déficit fiscales en la década de 1980, sin embargo, lo que permitió un mayor gasto social en la de 1990. Las reformas económicas contribuyeron a ello por medio de la venta de empresas estatales deficitarias y los ingresos adicionales aportados por las privatizaciones.

Está por verse si las políticas sociales continuarán conviviendo en armonía con las reformas y las políticas macroeconômicas. El gasto social per cápita puede aumentarse de tres formas: crecimiento del PIB, mayor gasto público como proporción del PIB, y mayor prioridad dada al gasto social como proporción del gasto público total. Además, el efecto de un monto dado de dinero puede incrementarse aumentando la eficacia y productividad del gasto.23 Esta lista es útil como indicador de las áreas que se deben observar. Si el crecimiento se hace lento, la tasa de incremento del gasto social puede también tornarse lenta o incluso bajar. La prudencia macroeconômica actualmente limita el gasto público como proporción del PIB (ya que se considera que los altos impuestos desalientan la inversión), y algunos países se acercan al máximo de su gasto social como proporción del gasto público total. Un rápido creci­ miento del PIB puede por lo tanto ser la única forma de evitar una contradicción entre estas áreas de políticas. En capítulos posteriores de este libro se analiza si las reformas y las políticas macroeconômicas que se aplican tienen buenas perspectivas de culminar en altas tasas de crecimiento en el futuro, impidiendo así que resurja esta contradicción.

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E . Co n c l u s io n e s

El proceso de reformas motivó la adopción de una serie de cambios en las políticas económicas de América Latina y el Caribe, cambios que reflejaban las críticas de los economistas ortodoxos al modelo de subs­ titución de importaciones. Las reformas se adoptaron en grados diferen­ tes de una parte a otra de la región. Entre los nueve países del proyecto, cuatro emprendieron rápidas y amplias reformas, mientras que los otros cinco fueron más graduales y selectivos. Sostuvimos que la diferencia tuvo que ver con las condiciones iniciales, de acuerdo con lo cual aque­ llos países con problemas especialmente graves estaban dispuestos a experimentar con reformas más profundas. En los capítulos posteriores se analiza si las diferencias en velocidad y alcance afectaron al resultado.

El cambio de las políticas macroeconômicas fue más homogéneo; los nueve países avanzaron considerablemente en cuanto a reducir la infla­ ción. Los déficit fiscales, que son factores determinantes de las tasas de inflación, disminuyeron en la década de 1990 con respecto a las dos anteriores, pero comenzaron a incrementarse otra vez a mediados del decenio. Las políticas relativas a las tasas de interés y tipos de cambio divergieron más que las políticas fiscales. Salvo pocas excepciones, sin embargo, las tasas de interés se mantuvieron relativamente altas, en parte para proteger los tipos de cambio. A su vez, los tipos de cambio reales tendieron a valorizarse, ya sea como política explícita del gobier­ no para combatir la inflación o como resultado de una gran afluencia de divisas. La relación entre las reformas y las políticas macroeconômicas fue a veces de mutuo refuerzo, especialmente con respecto a la inflación, pero en otros casos predominaron las incongruencias. Identificamos tres síndromes de incongruencia, concernientes a la apertura de la cuenta de capital, la reforma comercial y el tipo de cambio; a la reforma financiera interna, la regulación bancaria y las tasas de interés, y a la reforma tributaria, la privatización y las políticas fiscales.

Las políticas sociales, hechas efectivas como gasto social, se convir­ tieron en un componente más importante del conjunto de políticas en la década de 1990. En la de 1980, el gasto social fue uno de los primeros rubros que se redujeron para disminuir los déficit. Sin embargo, en la década siguiente los gobiernos parecieron llegar a la conclusión de que

el mejoramiento de las condiciones sociales podía hacer un aporte po­ sitivo al crecimiento económico. Además, ayudarían a reducir los eleva­ dos niveles de desigualdad que caracterizaban a la región. De ahí que el gasto social aumentara en todos los países del proyecto en la década de 1990, acompañando el regreso a tasas de crecimiento más altas.

Una conclusión importante del capítulo es que las reformas estruc­ turales no deben considerarse en forma aislada, sino más bien como parte de un conjunto de políticas que incluye las áreas macroeconômica y social. Estos tres elementos pueden actuar en conjunción para crear un ambiente propicio que estimule a los actores del sector privado a inver­ tir e incrementar la producción, o pueden ser contradictorios entre sí, enviando de esa forma señales ambivalentes y contrarrestando los in­ centivos al sector privado. Debe añadirse que las tendencias económicas internacionales tienen impacto sobre los tres elementos, y se las debe tener también en cuenta.

Estas políticas son pertinentes a todos los temas restantes del estu­ dio, vale decir, la inversión, el crecimiento, el empleo y la equidad, pero se pueden identificar algunos vínculos particularmente fuertes. Las re­ formas y las políticas macroeconômicas, junto con el contexto interna­ cional, son los factores dominantes que influyen en las decisiones de inversión y la incorporación de nuevas formas de tecnología. Una fuerza laboral adecuadamente instruida es un complemento necesario, espe­ cialmente con respecto a la nueva tecnología y a una mayor producti­ vidad. Puesto que el crecimiento está fuertemente determinado por las tendencias de la inversión y la tecnología, las mismas políticas son in­ directamente pertinentes para el análisis del crecimiento. El gasto social es también un factor en el análisis de la generación de empleo, la calidad del empleo y la equidad.

C a p í t u l o

IV

INVERSIÓN, PRODUCTIVIDAD Y CRECIMIENTO: