En lo que sigue, se presentarán dos propuestas de acciones que tienen potencial de disminuir la diferencia entre la cantidad de expedientes remitidos a la Corte y su capacidad de procesamiento, a la luz de lo expuesto anteriormente. La primera propuesta hace referencia a los escritos de solicitud de revisión, y de implementación a corto plazo, a un costo relativamente bajo, con efectos principalmente en el corto plazo también. La segunda propuesta se refiere al papel de la Relatoría y su potencial de agente regulador principal de cantidad de acciones de tutela interpuestas y seleccionadas para revisión. En comparación con la primera propuesta, la segunda es significativamente más costosa y demorada, pero se espera que tenga un impacto notable en el mediano y largo plazo.
8.1 Eliminación de escritos ciudadanos de solicitud de revisión
De acuerdo con el Artículo 241 la Constitución Política de 1991, una de las funciones de la Corte Constitucional es darse su propio reglamento. Actualmente, es en el reglamento de la Corte Constitucional, y no en otro texto normativo, en donde se determina la existencia de los escritos ciudadanos de solicitud de revisión. Como se enseñó anteriormente, la recepción y estudio de escritos de solicitud genera un ciclo de realimentación de refuerzo que genera aumentos en la carga de trabajo y, en consecuencia, disminuye la capacidad de procesamiento de expedientes de la Corte Constitucional. En este sentido, se propone la eliminación de los escritos ciudadanos de solicitud de revisión. A continuación, algunos argumentos y consideraciones relevantes.
En primer lugar, hay un argumento de igualdad de acceso a la justicia a favor de la eliminación de los escritos. Por un lado, los escritos deben ser radicados en la Corte Constitucional, cuya sede se encuentra en el Palacio de Justicia Alfonso Reyes Echandía, ubicado en Bogotá. Ese primer factor pone en ventaja a los ciudadanos que residen en Bogotá, en comparación con quienes residen fuera de la capital, quienes no tienen igual acceso a este recurso. El vínculo que tiene esta condición geográfica con el derecho de igual acceso a la administración de justicia radica en que la presentación oportuna de un escrito de solicitud es la vía de entrada directa que tiene un expediente a ser discutido en la Sala de Selección. Mientras decenas de miles de expedientes de acciones de tutela son revisados por judicantes, y posteriormente por los miembros de un despacho antes de que se discuta en Sala de Selección sobre su eventual revisión, apenas cientos de ellos llegan a ser tratados en dicha discusión únicamente porque algún ciudadano presentó a tiempo un escrito de solicitud de revisión. Adicionalmente, la Corte Constitucional no ha establecido requisito alguno sobre el contenido, el formato o las personas autorizadas para presentar un escrito de solicitud de revisión. Cualquier ciudadano, beneficiado o afectado por el fallo de una tutela puede presentar ante la Corte un escrito para que se revise, y no se exige que en él se esgrima alguna clase de argumento o que se incluya evidencia que justifique el trato diferenciado que recibirá el expediente sobre el que se hace la solicitud. Para que un escrito ciudadano sea tenido en cuenta –y, consecuentemente, se discuta sobre la selección del expediente al que el escrito se refiere– basta que un ciudadano o ciudadana lo entregue en la Secretaría General de
la Corte, en el período de tiempo establecido, y que en él solo se solicite que el expediente sea revisado.
De forma caricaturesca, la Corte puede recibir un escrito que contenga: “Señores magistrados, por favor seleccionen mi tutela, es muy importante para mi”. Y si ese escrito es presentado a tiempo por un ciudadano o ciudadana, el expediente al que se refiere es trasladado directamente a la Sala de Selección, incluso si los judicantes consideraron que el fallo no debe ser materia de revisión de la Corte. Por supuesto, los ciudadanos –y abogados– que saben usar los escritos de solicitud, elaboran argumentos convincentes que de algún modo nutren la discusión en la Sala de Selección y ayudan a que sean elegidos, a pesar de no haber sido preseleccionados por los despachos.
De vuelta al tema de la igualdad, la existencia de los escritos genera evidente desigualdad porque los ciudadanos que saben usar los escritos aumentan significativamente la probabilidad de que el expediente de su interés sea seleccionado para revisión. De hecho, al calcular la probabilidad de escogencia de expedientes sobre los que la Corte recibió escrito y aquellos que fueron preseleccionados por los despachos, se puede ver que la probabilidad de que un expediente con escrito sea escogido es casi cien veces la probabilidad de selección de un expediente sin escrito, como se enseñó en el punto 7.3 de este trabajo. De manera que sobre los escritos de solicitud de selección hay dos desigualdades interconectadas: la facilidad de presentar un escrito, que sin duda es mayor para quienes residen en Bogotá, y la probabilidad de que escojan un expediente con escrito en comparación con otro sobre el que no se presentó escrito.
Otro argumento relevante es sobre un punto explorado en el estudio de los ciclos causales de la situación problemática: la presentación y estudio de escritos, con el procedimiento actual, genera un ciclo de refuerzo que impacta negativamente en la capacidad de procesamiento de la Corte Constitucional. El ciclo que se menciona consiste en que cada vez se presentan más escritos en la medida en que los ciudadanos se enteran de la existencia de la figura y su capacidad de aumentar la probabilidad de selección de un fallo. De acuerdo con la información contenida en los Autos de Selección publicados por la Corte Constitucional, en promedio cada mes
son presentados dos escritos más que el mes anterior, lo que confirma la presencia del ciclo de refuerzo descrito.
En cuanto al costo de la eliminación, hay que señalar que no es despreciable. Hacer una reforma al reglamento, bien sea para eliminar por completo los escritos, o hacer cambios o precisiones sobre su estudio, requiere que los magistrados se pongan de acuerdo, así como la activación de una serie de procedimientos burocráticos que la reforma implica, y hacer que ambas cosas sucedan en medio de la congestión es costoso. Adicionalmente, los magistrados tendrían que discutir sobre las desventajas de eliminar los escritos y una de ellas, significativa, es que el procedimiento actual ayuda a encontrar fallos que sí son materia de selección por parte de la Corte pero que no fueron preseleccionados en alguna de las etapas previas a la discusión en Sala de Selección. En otras palabras, aunque los escritos generan más trabajo y acceso desigual a la administración de justicia, pueden corregir eventualmente fallas del procedimiento. Este punto en particular es el que puede generar controversia y desacuerdo entre los magistrados.
8.2 Cambios en la Relatoría de la Corte Constitucional
Como se puede anticipar a partir del extenso desarrollo en la hipótesis dinámica sobre la relación entre los ciclos de balance B1, B2, B3 y B4, uno de los puntos clave del sistema en los que hay que concentrar la mirada es la labor de la Relatoría. No sobra aclarar que el propósito de esta propuesta no es emitir juicios de valor sobre el desempeño de la Relatoría de la Corte Constitucional. El punto central es que sus actividades y funciones en la práctica no convergen con la misión que parece debería tener, de acuerdo con el diseño de la jurisdicción constitucional: ser un agente amplificador de variedad.
De acuerdo con la Constitución Política de 1991, la misión de la Corte Constitucional no es corregir los fallos de tutela de los jueces de instancia, ni vigilar que estén haciendo bien su trabajo. La misión de la Corte Constitucional está encaminada a la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, que en el caso de la tutela se traduce en asegurarse de que el uso de la tutela, y las decisiones en sede de tutela, sean siempre ajustadas al orden constitucional. Para ello, la Corte hace la revisión de algunos fallos, seleccionados con mucha precisión, para poder
darle herramientas a los jueces que les permitan interpretar el texto constitucional en los casos concretos de las tutelas que son interpuestas ante su despacho. La Corte Constitucional no es una tercera, ni última instancia ni es una entidad hecha para corregir errores. Por lo anterior, los productos de la Corte Constitucional deben estar encaminados a que los jueces fallen mejor y que los ciudadanos no incurran en mal uso de la acción de tutela.
Dado que la Relatoría es el órgano de la Corte encargado de comunicar su providencia, es en donde hay que poner el foco de las intervenciones en función de activar los ciclos de realimentación B1, B2, B3 y B4, de manera que la diferencia entre la cantidad de expedientes remitidos a la Corte y la capacidad de procesamiento de ella verdaderamente disminuya. Adicional a la argumentación apoyada en los modelos de dinámica de sistemas construidos en este trabajo, la Cibernética también permite entender el papel protagónico que juega la Relatoría de la Corte Constitucional.
De acuerdo con Espejo y Reyes (2016), el modelo del sistema viable es una propuesta relevante para manejar la complejidad, especialmente desde la posición de una organización. Los sistemas viables, señalan Espejo y Reyes, poseen una característica fundamental que es la capacidad de autoorganización y autorregulación, para lo que se necesita también la capacidad de desdoblar la complejidad. En resumidas cuentas, lo que quiere decir lo anterior, es que los sistemas viables son aquellos que pueden manejar diferentes niveles de complejidad para poder autoorganizarse y autorregularse. La jurisdicción constitucional puede verse como un sistema que debe ser viable, razón por la que debe estar en capacidad de gestionar diferentes niveles de complejidad para lograr la autoorganización y autorregulación. En el modelo del sistema viable, al igual que en el pensamiento sistémico, se entiende que la variedad es una propiedad intrínseca de la complejidad y, por ello, para que un sistema pueda desdoblar la complejidad debe estar en capacidad de manejar diferentes niveles de variedad (Espejo & Reyes, 2016). En el caso del sistema de la jurisdicción constitucional, se pueden atenuadores de variedad como los judicantes que seleccionan algunos entre miles fallos de tutela para que los magistrados puedan revisar esos casos con el detalle que requieren. Sin embargo, no hay un gestor claro de variedad que lleve la sofisticación y actualidad de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional al lenguaje y funciones de los jueces de instancia en todo el país. Ese es el papel que debe asumir la Relatoría.
Más allá de la digitalización y divulgación de la providencia de la Corte Constitucional en internet, y la atención presencial o telefónica a ciudadanos, la Relatoría debe encargarse de comunicar efectivamente el sentido, el impacto y las implicaciones de los fallos a los jueces, abogados y ciudadanos de todo el país. Herramientas clásicas como las líneas jurisprudenciales, o de vanguardia como
chatbots, buscadores inteligentes y bases de datos pueden ser brindadas por la
Relatoría para facilitar la búsqueda y comprensión de la jurisprudencia de la Corte, tanto para usuarios especializados como jueces o abogados, como para ciudadanos no especialistas.
Realizar cambios a las actividades y productos de la Relatoría puede tener un costo alto, y su implementación no es inmediata. Para ello es necesario, además, coordinar acciones con el Consejo Superior de la Judicatura que, a su vez, tendrá que entrar en contacto con ministerios, consejos seccionales, universidades y otras altas cortes, porque una buena reforma implica inversión en infraestructura, talento humano, gestión del cambio cultural en la Rama Judicial, entre otros asuntos. A cambio de ello, la cantidad de expedientes de tutela remitidos a la Corte Constitucional dejará de crecer y se estabilizará, así como el trabajo de los despachos será menos exigente y su capacidad aumentará. En consecuencia, se podría esperar que, en el mediano plazo, la Corte Constitucional se descongestione notablemente.