En América Latina y el Caribe, el diferente origen socioeconómico, étnico, territorial y de género de los ciudadanos ha condicionado una distribución desigual de sus capacidades y oportunidades efectivas y potenciales, expresadas en activos, capital humano y acceso al consumo. Esta disparidad se refuerza mediante desigualdades absolutas y relativas en sus factores determinantes a lo largo de las etapas del ciclo vital, y se transmite de una generación a otra.
El desarrollo y la política sociales en los países de América Latina y el Caribe no han logrado históricamente las características del Estado de bienestar, en tanto no se han alcanzado los niveles de universalidad, solidaridad e integralidad esperados. La inequidad y la segmentación social han estado siempre presentes en el desarrollo de la región. El acceso a la protección social ha sido excluyente y segmentado por grupos de población, y generalmente ha beneficiado a los grupos con capacidad de organización y representación pública. Así, los regímenes de protección han sido segmentados y relativamente regresivos, al no beneficiar a los sectores más pobres, castigando los objetivos de equidad.
Las responsabilidades de la política social en la región, además, han estado centradas en forma
predominante en el Estado, cuya administración central ha ejercido las funciones de diseño, financiación, recaudación, aseguramiento, compra, provisión y supervisión. En la mayor parte de los casos, no ha habido una diferenciación de dichas funciones que han sido realizadas por el mismo organismo, lo cual ha impedido establecer controles de la eficiencia (Walsh, 1995). Esta situación, sumada a los escasos mecanismos de competencia y a las prácticas clientelistas y corporativistas, no ha generado los incentivos para que los agentes públicos puedan expandir y universalizar la provisión de servicios sociales y mejorar su calidad, mientras los usuarios no han encontrado más opción que aceptar o rechazar la oferta pública.
El cambio de orientación de las políticas públicas que conoció la región desde los años ochenta se caracterizó por la crítica a la visión universalista y a la responsabilidad exclusiva del sector público, al proponer la reducción del papel del Estado, la mayor participación de actores privados, la selectividad de las políticas hacia los sectores más pobres y el impulso de procesos de descentralización (Franco, 1996), aunados al convencimiento de que el crecimiento económico automáticamente redundaría en un beneficio social, que se debería acompañar de esfuerzos asistencialistas. La experiencia ha demostrado el poco éxito que ha tenido esta orientación en alcanzar sociedades más equitativas. En efecto, como se analiza a lo largo de este documento, con las reformas se han logrado algunos avances en materia de eficiencia, al tiempo que mediante la recuperación del gasto público se ha podido canalizar mayores recursos hacia los sectores sociales, pero no se han obtenido progresos importantes en materia de cobertura y calidad ni en la reducción de la pobreza. Más aún, en algunos casos se han desarrollado esquemas que se alejan abiertamente del principio de solidaridad propio de la política social.
Frente a los desafíos del futuro en materia de derechos y desarrollo humano, convivencia y crecimiento económico, es preciso concebir la política social en forma más integrada, de modo que conjugue los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia en forma acorde con las exigencias y posibilidades del desarrollo económico, superando a la vez la visión de que el Estado debe desempeñar un papel central.
Con tal fin, la política social debe reunir y expresar el conjunto de objetivos, normas y sistemas por medio de los cuales la sociedad se compromete a garantizar los derechos sociales, económicos y culturales, y pretende crear y consolidar capacidades y oportunidades para que las personas mejoren sus vidas, cuenten con mayor libertad e influyan en las decisiones que las afectan.1
El reconocimiento universal de los derechos económicos, sociales y culturales ha cambiado el escenario de la política social. Los bienes y servicios sociales tienen una connotación diferente de otros; son también derechos y bienes de valor social (merit goods),2 su utilidad es individual y social y se expresa en variados horizontes temporales, generan y se ven afectados por externalidades especiales, y no son susceptibles de
circular económicamente de manera independiente de las personas (con la excepción de las transferencias en dinero y los activos físicos como la vivienda). En esa medida, y en tanto resultan esenciales para la vida de las personas o de la sociedad, su exposición a mecanismos de mercado requiere de grados elevados de regulación pública.
En un marco de equidad e integración social, la política social debe influir sobre las personas con el fin de facilitar la convergencia entre sus intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad; para ello, se debe basar en principios que constituyen los fundamentos éticos de una sociedad democrática, vale decir, la universalidad y la solidaridad, sin dejar de lado la eficiencia, que constituye un principio económico básico e imprescindible. Así, el contenido y la organización de la política social expresarán la manera en que se conciba y se aplique la equidad. La búsqueda simultánea y constante de estos tres principios puede entrar en conflicto cuando se pretende incorporar alguno de ellos en forma separada de los otros. Su aplicación debe estar presente en los diferentes momentos y mecanismos de la política y de los servicios, a saber, el diseño, el financiamiento, el acceso y la provisión, y en las formas de garantizarlos.
El consenso universal sobre el objetivo de alcanzar y asegurar niveles de bienestar, o de vida segura y sostenible, para el conjunto de la población implica —y se logra esencialmente— con el acceso universal a los servicios y bienes básicos de valor social (educación, atención de salud, protección social, nutrición, vivienda y sus servicios básicos), así como con condiciones dignas de trabajo, lo que en conjunto significa el logro de las capacidades y habilidades necesarias para la plena participación social, económica y política de las personas.
La política social no es el resultado de entusiastas planteamientos voluntaristas. Por el contrario, es la expresión fundamental de los propósitos de la sociedad y de las posibilidades económicas para alcanzarlos, que obviamente son realidades inseparables. Para que la política social sea tanto un asunto de principios como de prioridades y de gestión, es preciso discutir y establecer públicamente los logros deseables y alcanzables. Ciertos temas, como el acceso progresivo a la protección social en determinado período, la definición de los contenidos
1 En la discusión contemporánea sobre los principios de la política social se destacan las visiones de derecho del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas), de justicia de Rawls (1971 y 1988) y de capacidades, realización y desarrollo como libertad de Sen (1992, 1994 y 1999).
2 Entre los más interesantes escritos sobre bienes de valor social (merit goods), cabe mencionar a Rawls (1971), Sen (1977), Musgrave (1958),
de la protección universal o selectiva, la relación con los recursos disponibles y la organización institucional (reglas y entidades), deben figurar en la agenda política, con el fin de alcanzar los consensos necesarios en torno de lo que es deseable, necesario y posible.
En la mayoría de los casos, las políticas públicas, especialmente las económicas relativas a la competiti- vidad y el crecimiento, no toman en cuenta las relaciones inequitativas de género o se plantean como neutrales frente a ellas. Ocultan así las repercusiones que tienen para las mujeres. Por ello, resulta indispensable explicitar las consecuencias que tienen las decisiones públicas en los campos económico y social sobre la equidad de género, con el fin de allanar el camino de la igualdad entre mujeres y hombres. Para ello, la equidad de género debe constituir tanto un objetivo como un elemento integral e integrador de las políticas para la equidad, y se debe evitar su asociación con programas asistenciales de corto plazo y de efectos limitados. En este sentido, la consideración de las mujeres como grupo vulnerable debe ceder su lugar a las políticas que enfrentan la pobreza estructural y contemplan medidas eficaces para combatir la discriminación en las oportunidades y los resultados tanto a nivel de las relaciones productivas como en las responsabilidades familiares (Naciones Unidas, 1979).
La política social debe concebirse dentro de las posibilidades del desarrollo económico, en tanto los beneficios sociales, para que sean reales, tienen un costo que debe financiarse adecuadamente. De allí la
necesidad de encontrar los equilibrios políticos, sociales y económicos que permitan obtener la mejor protección social en un marco de equidad y desarrollo. Al respecto, las naciones latinoamericanas y caribeñas deben plantearse sus necesidades y posibilidades, así como los plazos en que pueden alcanzarse los objetivos sociales. Por lo demás, la concepción y el contenido (umbrales) de la protección social son evolutivos, varían en el tiempo y en las distintas organizaciones sociales o situaciones nacionales; así, los objetivos pueden ser distintos en términos de los requerimientos educativos, las enfermedades atendidas y los procedimientos médicos y terapéuticos garantizados, y los niveles de pensión mínima, atendiendo a circunstancias como el potencial económico, los niveles de protección ya alcanzados, la realidad demográfica y los perfiles epidemiológicos. Resulta entonces de enorme importancia la discusión y los acuerdos nacionales sobre el rango y la calidad de los servicios y protecciones sociales que se garantizan en forma universal y los que se asignan en forma selectiva.
Habida cuenta de las reflexiones anteriores, la formulación e integralidad de la política social enfrenta grandes dificultades que se originan en los conflictos entre lo deseable y lo posible, entre objetivos sociales y económicos, entre prioridades intertemporales, y entre óptimos sociales y eficiencia microeconómica. Esto hace que la política social sea, ante todo, un tema esencial y simultáneamente político y económico.