Director del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social (ciess)
Lo primero que se me ocurre imaginar es: qué es lo que pensarán ustedes cuando ven que un abogado, como soy yo, tiene en la pantalla puesta una presentación que se llama El financiamiento del sistema de reparto. Y en realidad, además de tener eso en la pantalla, lo que ustedes van a ver en la primera parte es un juego con fórmulas matemáticas.
En realidad, yo a esta presentación no debí haberla llamado El financiamiento del régimen de reparto, sino —parafraseando a Antoine de Saint-Exupéry— diría “lo esencial es invisible a los ojos”. Y eso es lo que trato de demostrar. Espero tener la inteligencia y la claridad para poder transmitir, en verdad, lo que siento y lo que creo en este particular momento de la Seguridad Social en el mundo.
Lo que ustedes ven ahí es una sencilla fórmula matemática, ella refleja no más de lo que fue el inicio, tal cual como a Bismarck se le ocurrió al idear los seguros sociales, cómo eran, cómo fueron, cómo nacieron todos nuestros seguros sociales. En todos nuestros países, en todos y cada uno de los países de América y en el mundo, nacieron los seguros sociales con este criterio.
La “S” es la tasa de cotización, es decir, arrancamos pagándole a la Seguridad Social. Todos los trabajadores formales que aportamos y ésa es la tasa de cotización, el porcentaje del salario que va al seguro social.
La “W” es el salario de los aportantes y la “A” es el número de los aportantes. Por lo tanto, si tengo la tasa de sustitución, es decir, se cuánto es lo que corresponde aportar, tengo un salario, la cantidad aportante y la masa que significa la recaudación. ¿Qué tengo de este lado? El haber medio de los beneficiarios, el número de beneficiarios y como cuando empieza un sistema somos muchos más los que aportamos que los que recibimos, tengo un excedente. Ese excedente produce un interés y ese interés es el interés generado por el financiamiento.
Así nacieron todos. Así de sencilla era la matemática cuando nacieron los sistemas de seguro social.
Yo suelo decir siempre que, en realidad hay un gran debate, un enorme debate sobre distintas cuestiones y, a veces, como en un campo de batalla se enfrentan los que defienden un sistema y los que defienden otro. Y en realidad la cosa es absolutamente simple, la cosa es cómo hacemos para que las cosas funcionen. Entonces, respecto de ese debate, son solo herramientas técnicas, la capitalización, el reparto, el reparto asistido, la capitalización asistida, los sistemas mixtos, sistema de la naturaleza que sea. En realidad todos estos debates no son más que debates sobre herramientas técnicas, y las herramientas técnicas, como toda herramienta puede ser usada para el bien o para el mal.
Un cuchillo puede ser una magnífica herramienta para comerse un exquisito asado argentino, pero puede servir para matar al vecino y la culpa no es del cuchillo. La culpa es de los hombres que utilizamos las herramientas inadecuadamente y eso es lo que voy a intentar demostrar.
Sobre ese sistema, como era un sistema superavitario, en todos los casos, o en casi todos nuestros países, existió la tentación inmediata de utilizar los recursos por el poder político para resolver problemas de otra naturaleza y obviamente ¿que pasó?, se consumieron los recursos. ¿Que había que hacer? modificar los parámetros, si con los que teníamos no nos alcanzaba, o empezaba a faltarnos, era necesario reconvenir los parámetros. Aumentar la tasa de cotización o la edad de acceso o ampliar la base. Por supuesto, no se hizo.
Era el momento de tomar algunas decisiones políticas y no se tomaron. Por el contrario, se tomó una decisión que es quizá por donde el camino barranca abajo. Es cuando nace el déficit. En vez de revisarlo, de medirlo, de ordenarlo. Lejos de eso ¿qué se hace? Lo más sencillo y menos dolorosos, en términos políticos: con aportes del tesoro.
El Gobierno que dice “vamos a salir a financiarlo”. ¿Por qué dice vamos a salir a financiarlo? Porque es lo de costo político menor. Pero el costo político, de haber ordenado el sistema era aun en ese momento pequeño. Si lo dejábamos transcurrir todo se agarva progresivamente y vamos a ver qué es lo que pasa.
Como seguíamos teniendo problemas económicos, el Estado seguía teniendo problemas económicos y necesitaba, por un lado, mejorar el empleo; por otro lado, mejorar la producción —al menos en el caso argentino—, mejorar los términos de intercambio con nuestros países vecinos cuando teníamos la convertibilidad.
Se tomó otra decisión, casi unívoca en toda América, que fue disminuir las contribuciones patronales; por aquello de que los aportes a la Seguridad Social eran un impuesto, habían dejado de ser renta diferida y entonces, como eran un impuesto al trabajo, había que disminuirlos. Empezó un proceso de disminución y ¿qué ocurrió cuando empezó ese proceso de disminución? A la fórmula anterior le tenemos que agregar un nuevo déficit y ese nuevo déficit quien sale a financiarlo es el Tesoro Nacional. Producto de haber disminuido las contribuciones patronales.
Esa es la formulita para determinar el índice de las contribuciones patronales, al disminuir uno, el que sea el porcentaje de la rebaja de la contribución patronal pasa a ser la siguiente fórmula. La teoría era que aumentaría el empleo y compensaría, pero no ocurrió esto, tampoco se resolvió el empleo, aunque el déficit siguió ampliándose.
A pesar de la gravedad del problema se siguieron tomando medidas que afectan la ecuación. Así otra medida que se tomó, sobre todo en los países grandes fue iniciar un proceso de unificación de los sistemas. En general todos nuestros sistemas y nuestros países, por ser de origen federal, teníamos sistemas de distinta naturaleza diseminados en nuestras geografias. Chile es un buen ejemplo, tenía cientos de cajas y terminaron en un único sistema. Así fue que, entonces se unificaron los sistemas.
La unificación de los sistemas ¿qué trajo? Un nuevo déficit. ¿Por qué trajo un nuevo déficit? porque esa transferencia inexorablemente venía cargada de déficit. Porque los sistemas que transferiron fueron los que padecían déficits crónicos.
Y… se siguieron tomando decisiones sobre el mismo sistema y así nace la capitalización, casi como un reguero de pólvora en nuestra América y como un paladín a resolver todos los problemas de la Seguridad Social, nació el régimen de capitalización, de una manera o de otra, a todos nuestros países llegó.
¿Qué significó el nacimiento de la capitalización? Que, como por arte de magia, se fueran los aportes personales de los trabajadores al régimen de capitalización. Al irse los aportes personales al régimen de capitalización se amplió el déficit. Esa generación de mayor déficit del sistema de Seguridad Social se agravó, en aquellos casos en que el sistema es mixto y el Estado se hace cargo de una parte de la prestación que paga el régimen de capitalización. Como se intentó apaciguar el previsible descalabro, aumentando impuestos, en particular el IVA.
Entonces se agregan más beneficiarios y se agrega más déficit y pasa lo que pasó en mi país, en la Argentina, una crisis monumental, en mi opinión, producto del descalabro de la Seguridad Social. Porque el déficit se terminó solventando con endeudamiento externo y ese endeudamiento se hizo insostenible y todas las variables económicas explotaron.
Vamos a intentar sacar algunas pequeñas conclusiones de lo que se intentó hacer antes de entrar al fondo de la presentación.
Con el sistema previsional se intentó ajustar el Estado, se intentó ampliar la cobertura, se intentaron resolver los déficits provinciales, se intentaron mejorar los términos de intercambio y crear un mercado de capitales. ¿El resultado final cuál fue? Lo único que se logró en verdad, fue ampliar la presión tributaria y la caída de los beneficios en términos reales. Todo esto como consecuencia de lo que creo que es lo central de la cuestión, que es entender que la Seguridad Social es una inversión, no un gasto.
Si hubiéramos entendido adecuadamente que los Estados tienen la necesidad de invertir en materia de Seguridad Social y no financiarse de ella, seguramente las decisiones hubieran sido otras.
Como segunda parte de esto, para después llegar a la conclusión final de lo que quiero decir, lo que ustedes verán enseguida es un dato absolutamente público, fácil de obtener. Tanto es así, que está en Wikipedia, cualquiera que ingrese lo puede encontrar. Es el índice de desarrollo humano del PNUD para América Latina. Ese es el lugar que ocupa cada uno de los países de América Latina.
Voy a hacer una aclaración. No está Cuba y no porque no quiera a Cuba —la amo profundamente—, sino porque los parámetros son incomparables. Cuba mide de otra forma. Por lo tanto, están todos los países de América Latina con excepción de Cuba.
Ese es el índice. Si lo proyectamos en eje cartesiano esa es la proyección, lo que da el índice de desarrollo humano.
Entonces a mí se me ocurrió pensar en qué pasaría si comparamos ese índice de desarrollo humano con las variables de la Seguridad Social en nuestra América Latina, para ver si efectivamente la Seguridad Social es una inversión o es un gasto. Vamos a ver qué nos dio.
El primer índice que se me ocurrió comparar es el de población mayor de 65 años. Todos estos datos de ahora en más, son datos de la CEPAL, datos inalterables; por lo tanto, este índice es de personas mayores de 65 años que cada uno de nuestros países tiene. Vamos a comparar ese índice con el otro índice.
Acá voy a hacer una aclaración. En el caso del Uruguay, tiene un salto de población superior a 65 años por una razón muy sencilla. Uruguay es una pequeña nación donde van a vivir, en general, las personas mayores y donde generalmente los jóvenes se van y vuelven cuando ya son mayores, porque tiene muy alta calidad de vida, particularmente para los mayores. Por eso van a encontrar ese salto, incluso muchos argentinos mayores viven en Uruguay. Si comparamos el índice de desarrollo humano podemos ver que sigue casi la misma línea.
La segunda cuestión es el Producto Bruto per cápita a valores constantes. Vamos a compararlo a ver qué da. Como van a ver ahora, da una proyección similar.
Este es el porcentaje de población con beneficio previsional sobre el total de la población. Vamos a compararlo; si lo comparamos nos da casi igual.
Este es el de cobertura de las personas mayores de 65 años y voy a hacer una aclaración acá. Se toma la tasa de cobertura de mayores de 65 años aunque en muchos de nuestros regímenes las mujeres se jubilan a los 60 y a veces antes, por lo tanto, —como pasa en el caso de la Argentina— da superior al cien por cien, porque las mujeres se jubilaban a los 55 años y ahora a los 60. Cuando uno proyecta ese valor, da más alto. Comparamos y otra vez vuelve a dar similar.
Todo esto que traté de mostrar, intenta justificar aquello que decía al principio. Que yo creo que quizá el más grave error en materia de Seguridad Social, haya estado en interpretar que la Seguridad Social era un gasto y no una inversión. Por eso la pregunta que pongo en esa lámina y creo que es esencial que reflexionemos.
¿Es la Seguridad Social un gasto o una inversión?
Yo he tenido oportunidad, de participar en cientos de eventos internacionales para discutir estas cuestiones. Casi el 80 o el 90 por ciento del tiempo lo destinamos, los que trabajamos en materia de Seguridad Social, a discutir el financiamiento de los sistemas de Seguridad Social. Casi permanentemente estamos imaginando fórmulas, alquimias, resoluciones, medidas de cómo podemos hacer para mejorar dos pesos más, para tener algo para distribuir.
Yo pregunto, me pregunto constantemente ¿acaso el ministro de Educación de alguno de nuestros países se preocupa de dónde sale la plata para resolver el problema de educación? ¿Acaso el ministro de Salud se preocupa de dónde sale la plata para obtener
la resolución de los problemas? Seguramente que no. Y sin embargo, todos los técnicos, todos los secretarios de Seguridad Social, todos los presidentes de todos los organismos de lo único que se ocupan en materia de Seguro Social, es de cómo lograr dinero para poder hacer Seguridad Social.
Yo creo que ahí está el fondo de la cuestión. Porque el fondo de la cuestión, lo esencial invisible a los ojos, es que efectivamente la Seguridad Social es una inversión y que cuanto más invertimos, más logramos. Yo suelo decir permanentemente y constantemente, donde tengo oportunidad de hacerlo, que toda actividad humana transformada en empresa, tiene inexorablemente que recorrer cinco pasos.
Si se quiere crecer una empresa —de cualquier tipo—, tiene que tener una buena idea, porque sin una buena idea no hay empresa; tiene que tener un plan para llevar esa idea adelante; hay que invertir. Cuando dos personas se juntan para hacer cualquier negocio o actividad se dice: “cuánto pones vos, cuánto pongo yo”. Luego para hacer lo que se va a hacer, hay que trabajar duro y por supuesto, si se siguen todos estos pasos, seguramente va a lograr un resultado, el cual es disfrutar del resultado de esa empresa.
La pregunta es: ¿hay empresa más importante que tengamos los hombres y las mujeres que el vivir en una sociedad? El vivir en una sociedad no implica desarrollarnos, ampliar nuestras actividades igual que cualquier empresa. ¿Es concebible que en la empresa de vivir juntos no tengamos que invertir, que no haya que poner para que todos estemos mejor? ¿Es concebible vivir en una sociedad fragmentada, donde cada uno se salve como pueda? ¿Es concebible que podamos sobrevivir y seguir viviendo en situaciones de enorme injusticia, de enorme inequidad, de enorme violencia? La única herramienta que ha inventado el hombre hasta ahora para resolver las asimetrías sociales, es la Seguridad Social.
Lo que tenemos que ver, es efectivamente esa cuestión esencial. Entonces acá van a surgir preguntas que quería compartir con ustedes. ¿Qué corresponde hacer primero, producir economía para distribuirla después; o distribuir primero para producir economía? Éstas, me parece que son preguntas esenciales que normalmente no solemos hacernos cuando discutimos sobre Seguridad Social y que en realidad están, y son discutidas casi permanentemente por el ejemplo, por la realidad, por el mundo que nos ha tocado vivir.
Casi por casualidad; en realidad no por casualidad, sino por el asesoramiento prestado por mi amigo Antonio Ruezga, tenía yo que hacer una presentación en Guatemala y le pregunté qué temas podía tocar, y en ese momento él me hizo una pequeña lista. Para ver esos temas llegó a mis manos un descuajaringado librito: el Plan Beveridge. Yo debo decir que yo había leído bastante el Plan Beveridge a través de otros autores que lo parafraseaban. Nunca había tenido la oportunidad de leerlo en forma directa. El privilegio de estar en el CIESS me permitió leerlo en castellano.
Yo no sé si todos saben quién es Beveridge, pero William Henry Beveridge era un hindú que llego a obtener el título de Lord en Inglaterra por trabajar duro. Se dedicaba a los estudios sociales y económicos, y le ordenaron a él, junto con un grupo de personas, hacer un plan de Seguridad Social. Se lo ordenaron nada más y nada menos que en 192, en plena Segunda Guerra Mundial, además, para colmo de males, el equipo se le desarmó y quedó él solo haciendo el plan.
Yo me lo imaginaba a él redactando las normas sobre Seguridad Social, las ideas sobre Seguridad Social en el marco de un bombardeo, o que venía alguien y le decía que un sobrino había muerto, o al mejor vecino. Además en 192 no tenía la más mínima noción del resultado de guerra. La podía ganar Inglaterra o la podía ganar el Eje; sin embargo, tuvo en ese contexto, el coraje de desarrollar un plan de Seguridad Social.
También les quiero decir, para ser honesto, que por ser argentino, todo lo que viene de Inglaterra lo agarro con pinzas. ¿Se imaginan? No hace falta mucho pensar por qué; sin embargo, en esta ocasión, tuve la oportunidad de ver la inteligencia y la grandeza de alguien que tiene la capacidad de pensar en el marco de una crisis monumental un plan de semejante envergadura.
Yo reflexiono algunas cosas que él decía, mucho mejor dichas de lo que seguramente yo se las voy a explicar a ustedes, que es que un plan de Seguridad Social refleja el plan de política social que un Estado debe llevar adelante.
Decía —por ejemplo— que él sabía que ese plan iba a tener una crítica, y esa crítica iba a ser que era preferible esperar que Inglaterra se reconstruyera para luego hacer un plan de Seguridad Social. El decía “creo exactamente lo contrario. Creo que tenemos que distribuir antes de empezar a hacer economía. Seguramente me van a decir que no alcanza y seguramente no alcanza, pero yo creo que es importante que mostremos la tendencia. Que hagamos un esfuerzo moral por distribuir. Seguramente la economía va a venir atrás”.
Lo increíble es que ese plan se llevó adelante, tuvo éxito y, a partir de ahí, muchos de nuestros países —casi todos— gozamos de un enorme periodo de bienestar, producto de las ideas que a este señor se le ocurrió pensar en medio de una flagrante guerra.
Para terminar estas reflexiones, para despuntar el vicio como abogado y como supongo que acá habrá muchos abogados, suelo traer una idea que me parece significa que el Derecho evoluciona. Hoy se enseñaba acá y se explicaba con muchísima claridad efectivamente, que el Derecho a la Seguridad Social proviene del Derecho del trabajo; que el Derecho del trabajo, proviene de alguna manera del Derecho civil, de la parte contractual del Derecho civil.
Pero a mi, más que de dónde proviene y cómo se desarrolla, lo que me interesaba discutir —o conversar o compartir— con ustedes, era cuál era el bien jurídico protegido en cada una de las ramas del Derecho: del trabajo o del civil o de la Seguridad Social, según fueron evolucionando.
Originariamente, cuando las relaciones de trabajo se manejaban por meros contratos, los jueces tenían que resolver en función de lo que se daba en llamar “la justicia conmutativa”, el darle a cada uno lo suyo y tenían que utilizar y valorar las pruebas en igualdad de condiciones entre el empleado y el empleador. Por supuesto que ganaba el empleador siempre, porque el empleado no disponía nunca de pruebas.
Entonces la evolución del Derecho, del Humanismo, llevó a reconocerle al trabajador un privilegio. El privilegio era que él lo que decía era verdad, salvo que el empleador probara lo