4.2 Multi-criteria decision-making methods
5.2.7 Resource availability
Una organización es una asociación de Estados soberanos. Tal es el caso de la OSCE que, según el párrafo 3 de la Declaración de la Cumbre de Budapest, es “una estructura de seguridad que abarca a Estados desde Vancouver hasta Vladivostok”. A este respecto, convendrá recordar que los documentos de la CSCE/OSCE hablan siempre de “Estados participantes”, y no de “Estados miembros”. Pese al cambio de nombre de CSCE a OSCE, los Estados que participaban en la Conferencia, que fue en sus orígenes un
these political consultations. The meetings of the Permanent Council afford an opportunity to conduct, at an early stage, multilateral discussions on all situations that could potentially deteriorate into a conflict or violence (...) In this way, the OSCE can and does play a vital role by bringing new problems to the attention of the international community and in translating the principle of indivisible security into concrete measures of early action”. Vid. “Preventive Action in Europe: The Role of the OSCE”, Speech by the Secretary General of the OSCE, Ambassador Giancarlo Aragona at the International Conference on Preventive Strategy, Tokyo, 13 January 1998. http://www.osce.org/e/docs/sg/tokyo.htm. Algo similar podría decirse de los Consejos Ministeriales y de las Cumbres. En todo caso, es una referencia que ilustra el carácter eminentemente político de la OSCE.
319 En este sentido, en el párrafo 13 de la Carta se señala: “No intentamos crear una jerarquía de
organizaciones o una división permanente del trabajo entre ellas”.
320 Vid. SOBRINO HEREDIA, J.M.: “Las organizaciones internacionales: generalidades”, en Las
foro de consultas políticas, siguen ahora participando en la Organización, pero no reciben el calificativo de miembros que es el habitual en las organizaciones internacionales. Pero a mi juicio, la cuidada terminología no es determinante para negar per se el carácter de organización que pudiera tener la OSCE. El status de Estado en la OSCE supone una participación plena equivalente a la que pueda tener un Estado miembro de cualquier organización internacional. Por lo demás, y a semejanza de lo que sucede en la mayoría de las organizaciones, cabe distinguir en la OSCE dos categorías: Una participación plena, equivalente a las habituales denominaciones de miembro de pleno derecho u ordinarios (Estados participantes)321, y una participación restringida, semejante a la condición de
asociado u observador (Estados no participantes, denominados en la actualidad socios para la cooperación)322.
Por otra parte, la OSCE presenta otras dos analogías con la práctica actual de numerosas organizaciones internacionales: el abrirse a la participación de sujetos no estatales como, por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales323; y el permitir la
321 La Recomendación 54 de las Consultas Finales de Helsinki se limita a señalar que “podrán participar
en la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa todos los Estados europeos, los Estados Unidos y Canadá”, también, como observadores, si así lo desean. Sin embargo, la mutación de la CSCE, tras la guerra fría, introduce otros requisitos que van más allá de los puramente geográficos. Así, los requisitos para convertirse en Estado participante en la CSCE aparecen en los anexos de la Reunión adicional celebrada a nivel ministerial por los representantes de los Estados participantes para decidir sobre la admisión de las Repúblicas de Estonia, Letonia y Lituania (Moscú, 10 de septiembre de 1991). Sobre la base de cartas de los Ministros de Asuntos Exteriores de los respectivos países al Presidente del Consejo Ministerial, estas Repúblicas, primeras de una veintena de nuevos Estados, fueron admitidas como Estados participantes en el proceso de la CSCE. En cada una de estas cartas, los respectivos Gobiernos adoptan el Acta Final de Helsinki, la Carta de París para una Nueva Europa y todos los demás documentos de la CSCE. Asimismo aceptan “en su integridad todos los compromisos y responsabilidades que figuran en dichos documentos” y declaran “su determinación de obrar de acuerdo con dichas disposiciones”. Este procedimiento se repetirá en posteriores admisiones.
322 Esta distinción está presente desde el Acta Final de Helsinki (Cuestiones relativas a la seguridad y a la
cooperación en la región del Mediterráneo), y hace referencia en un principio a "los Estados mediterráneos no participantes", que entonces eran Argelia, Egipto, Israel, Marruecos, Siria y Túnez, y que presentaron contribuciones en la segunda fase de la Conferencia. Mucho tiempo después, en el Resumen de las Conclusiones de la Reunión de Berlín (1991), los Ministros subrayaron que la CSCE debe permanecer abierta al diálogo y a la cooperación con el resto del mundo y tomaron nota del interés de otros países por la CSCE, por lo que en el párrafo 45 del Documento de Praga, el Consejo pediría que la Reunión de Continuidad de Helsinki recomendara medios prácticos de establecer un diálogo flexible entre la CSCE y Estados o grupos de Estados no participantes interesados. Así, en las Decisiones de Helsinki (Relaciones con los Estados no participantes IV, 9-11) hay una referencia al Japón, país que es invitado a reuniones de la CSCE a todos los niveles (IV, 10), con los requisitos, aplicables también a otros Estados no participantes, "que muestren interés por la CSCE, compartan sus principios y objetivos y estén comprometidos activamente en la cooperación europea a través de organizaciones pertinentes" (IV, 9). En este sentido, en el párrafo 18 de la Declaración de la Cumbre de Budapest los Estados participantes se felicitaron por el interés de la República de Corea que por primera vez había asistido a una Reunión Cumbre de la CSCE. Por último, la Declaración de la Cumbre de Lisboa (párrafo 24)invita a los asociados para la cooperación a participar en las actividades, incluidas las reuniones, cuando proceda.
En la OSCE cabe distinguir actualmente dos tipos de socios: los socios mediterráneos para la cooperación (Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Marruecos y Túnez) y los socios para la cooperación (Japón y la República de Corea). Esta denominación fue aprobada por el Consejo Permanente (PC.JOUR 49),DEC/94, 5 de diciembre de 1995). Añadamos que en la Carta sobre la Seguridad Europea (V, 48) se reconoce la interdependencia existente entre la seguridad en el área de la OSCE y la de los socios para la cooperación. En este mismo párrafo se señala que el propósito de los Estados participantes de trabajar en colaboración más estrecha con los socios para la cooperación (entiéndase aquí las dos categorías citadas) con miras a promover la observancia de las normas y principios de la OSCE.
323 La Carta de París se refiere al papel desempeñado por las ONGs, así como las personas y grupos
participación en su seno de algunas organizaciones internacionales, en particular las europeas y transatlánticas324.
Así pues, considerado este primer criterio, y basándose en razones de efectividad, la OSCE se ajustaría a los parámetros de una organización internacional. Pero hay que tener otro aspecto en cuenta antes de dar por sentada una conclusión: en la OSCE, la inmensa mayoría de las decisiones se adopta por consenso, y sigue siendo muy llamativo que en la terminología utilizada en los documentos de la OSCE a todos los niveles, en ningún momento se haga uso de la expresión “Estados miembros”, y sí, por el contrario, de la de Estados participantes. Esta última expresión, empleada en el Acta Final de Helsinki, ha seguido utilizándose después del cambio de nombre de CSCE a OSCE. A nuestro juicio, la persistencia en la denominación de Estados participantes conlleva una voluntad de no querer otorgar a la OSCE un carácter jurídico.
B) Una base jurídica generalmente convencional
Las organizaciones internacionales son sujetos de derecho derivados o secundarios, es decir, deben su existencia a un acto jurídico previo y exterior a la organización. Lo habitual es que dicho acto jurídico creador adopte la forma de un tratado multilateral negociado en el marco de una conferencia intergubernamental. En este sentido, el Acta Final de Helsinki, que puso en marcha el proceso de la CSCE en 1975, no tiene carácter jurídico. No era un tratado multilateral negociado al término de una conferencia intergubernamental, pues el Acta Final señala expresamente que no cabe registrar dicho documento en virtud del artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, como sería el caso si el citado documento fuera un tratado o acuerdo internacional. Idéntica fórmula sería empleada tanto en la Carta de París, el Documento de Helsinki 1992 (párrafo 46 de la Declaración) y el Documento de Budapest (párrafo 22 de la Declaración)325.
que tuvieron lugar en la Europa del Este. Se señala asimismo que estas organizaciones, grupos y personas deben participar de modo apropiado en las actividades y nuevas estructuras de la CSCE (Carta de París, Organizaciones no gubernamentales). Posteriormente en el párrafo 14 del Capítulo IV de las Decisiones de Helsinki 1992 se contempla la posibilidad de acceso de las ONG a determinadas reuniones de la CSCE y se adoptan una serie de directrices que regulan las relaciones de la CSCE con las ONG. A este respecto, el Consejo Permanente (PC.JOURNAL, n.3, 12 de enero de 1995, p.3, 5c))decidió la organización de un seminario de la OIDDH, a celebrar en Varsovia del 4 al 7 de abril de aquel año, sobre “Elementos para la Construcción de una Sociedad Cívica: Libertad de Asociación y ONGs”.
324 El párrafo 10 de la Declaración de la Cumbre de Helsinki menciona expresamente a la CE, la OTAN,
la UEO, el Consejo de Europa, la OCDE y la CEI. De acuerdo con el párrafo 5 del Capítulo IV de las Decisiones de Helsinki 1992, las organizaciones, instituciones y demás entidades que se acuerde podrán ser invitadas a reuniones y seminarios de la CSCE como invitados de honor. El Consejo Ministerial de Roma (VII, 93) y la Declaración de la Cumbre de Budapest, 8, insisten en dicha cooperación. Un ejemplo práctico de participación de las organizaciones europeas y transatlánticas es la desarrollada en el marco de los trabajos para la elaboración del Modelo Común y Global de Seguridad para Europa en el siglo XXI, y en particular para la constitución de una Plataforma de Seguridad para fortalecer la capacidad de refuerzo mutuo de la relación entre las organizaciones e instituciones interesadas en el fomento de la seguridad global en la zona de la OSCE. Vid. Decisión de Estocolmo relativa a Directrices sobre un Documento- Carta sobre la Seguridad Europea MC(6) DEC 5. La Plataforma para la Seguridad Cooperativa figura como Documento Operativo de la Carta sobre la Seguridad Europea, adoptada en la Cumbre de Estambul (1999).
325 Sin embargo, esta referencia al registro del documento ha desaparecido tanto de la Declaración de
Lisboa sobre un Modelo Común y Global para Europa en el Siglo XXI como de la Carta sobre la Seguridad Europea. Añadamos asimismo que en la Carta, a diferencia de documentos de Cumbres anteriores, el depositario del documento original y encargado de distribuirlo entre los Estados participantes, ya no es el gobierno del país anfitrión de la Cumbre sino el Secretario General de la OSCE (VI, 52).