Respondents ʼ understanding of the risks associated with reverse

La planificación como método de organización de la intervención tendiente a producir un cambio en la sociedad, ha sido utilizada desde principios del siglo XX. En los inicios la forma de planificar el desarrollo tenía como territorio objeto al país, por lo que los planes se conformaban a nivel nacional. La planificación realizada en esa época es la que comúnmente se alude bajo la denominación de Planificación Tradicional o Normativa. Siguiendo a Lira (2006), en ella hay una distinción entre el sujeto de la planificación y el objeto de intervención (que contiene agentes no creativos que producen acciones predecibles). Derivada del método científico positivista, los planificadores tienen que diagnosticar la situación actual y proponer una situación futura que no coincida con la tendencia observada. El resultado principal es el plan o blue-print. “La planificación tradicional es de carácter vertical, “de arriba abajo”, con metas cuantitativas inmodificables en el tiempo, muy poco flexible y para nada participativa” (Rofman, 2006, p. 48), ya que ignora a todos los actores del proceso social, excepto al Estado o al gobernante que planifica. Es una planificación de un solo actor y muchos agentes. Ha sido calificada por sus críticos de ser marcadamente sectorialista, poco integral, formalista y muy concentrada en la etapa de diseño y poco en la etapa de ejecución.

Sustituyendo a este modelo de planificación que predominó en la década del ‘60 y ’70 en Latinoamérica surge la Planificación Estratégica Situacional (PES), tomando como base la experiencia de la CEPAL. Carlos Matus desarrolla este nuevo enfoque de planificación estratégica vinculándolo con cuestiones de gobierno y gestión pública. Un requisito distintivo de la PES es que ella debe ser el cálculo que preceda y presida la acción. Por ello pone énfasis en el momento de la acción y explora el futuro para darle racionalidad a la misma, pero no se queda en la exploración del futuro ni separa la planificación de la acción. Otra cuestión importante que agrega este enfoque es que la planificación debe tener objetivos flexibles y cambiantes para lograr adaptarse al permanente cambio de las situaciones. Tiene como base la necesidad de prever el futuro para diseñar lo que debería hacerse en la actualidad, por lo que en situaciones en las que ese futuro no se puede predecir, habrá que prever. Según Lira (2006), los aportes distintivos de la PES, que lo diferencian de la planificación tradicional, se pueden reducir a seis postulados. Entre ellos cabe resaltar el cuarto, que indica que: contrariamente a la planificación tradicional, que es reduccionista y el que planifica sólo

observa su realidad centrando su criterio de eficacia en el plano económico, la PES sostiene que la participación social es crucial para reconocer las distintas realidades de los actores desde sus situaciones particulares, ya que puede haber varias explicaciones verdaderas sobre una misma realidad. Ese concepto de situación es la clave para entender al otro y asimilar su punto de vista.

Este enfoque metodológico propone que el rol de planificador sea ejercido por un cuadro político del Estado, capaz de dirigir y orientar las estrategias.

Metodológicamente este enfoque no plantea etapas, sino momentos que ocurren simultáneamente y en determinada ocasión prevalece uno. Los cuatro momentos que se pueden identificar son10_{: 1) Momento explicativo, 2) Momento normativo-prescriptivo,} 3) Momento estratégico, y 4) Momento táctico-operacional.

Según una entrevista de 1993 (en Huertas, 1996), Matus afirmaba que la PES era implementada en algunos países, gobernaciones y municipios. Al respecto Lira (2006, p. 28) opina que “no obstante la potencia de muchos de sus conceptos y elaboración intelectual, esta escuela encuentra serias dificultades en su aplicación práctica a pesar de los esfuerzos de capacitación realizados por Matus y sus seguidores”. Además, esta metodología, al igual que la planificación tradicional, fue elaborada para ser aplicada a nivel nacional. “La producción teórica y bibliográfica de Carlos Matus, ampliamente citada por los autores de lo local, se centró en la planificación nacional, sin abrir ningún capítulo referido a escalas menores de planificación” (Bernazza, 2007, p. 205).

Algo más adelante, en la década de los ochenta, con la llegada de Margaret Thatcher al gobierno del Reino Unido (1979) y de Ronald Reagan a la presidencia de Estados Unidos (1981), se comienza a utilizar en el sector público el método de planificación estratégica (PE), proveniente del ámbito corporativo, con la idea de generar un nuevo modelo de administración pública. San Francisco, en 1981, fue quien se convirtió en la ciudad pionera en aplicar la planificación estratégica. Esta metodología, que luego fue adoptada por varias ciudades de Estados Unidos, se introdujo en Europa a finales de la década del ochenta, concentrándose principalmente en ciudades de España11_{. Recién a fines de 1993 se implementa en Argentina a nivel} local en la ciudad de Córdoba. Este proyecto teórico-metodológico, que se impuso en numerosas ciudades argentinas, tuvo como referencia principal la experiencia llevada

10

Un análisis detallado de los cuatros momentos que planea la PES puede encontrarse en Huertas (1996) y Matus (1980).

11

Más información sobre la evolución histórica de la Planificación Estratégica de ciudades puede encontrarse en Fernández Güell (2006, 2007).

adelante en Barcelona (Rofman, 2006). Según Catenazzi y Reese (2001), ya para el 2000 alrededor de 80 ciudades del país contaban con su plan estratégico, y el fenómeno se reproduce de tal manera que “desde la década de 1990, en Argentina se vive bajo una «plaga» de planes estratégicos” (Brunet Icart y Böcker Zavaro, 2008, p. 65). Algunos autores se manifiestan críticos respecto a los resultados de esta primera etapa, sosteniendo por ejemplo que “en la década del noventa, fueron numerosos los municipios que iniciaron la elaboración de planes estratégicos, los que en varias ocasiones fueron más conocidos por el mundo académico que por la población del lugar” (Bernazza, 2007, p. 8).

En cuanto a la estructura metodológica, hay varias acepciones y pequeñas modificaciones en el modo de efectuar la PE según los autores o las instituciones que la proponen. Tal como sostiene el CIPPEC-Fundación Grupo Innova (2005), el proceso implica un conjunto de etapas y/o componentes que pueden estar presentes en diferente grado, sin que ello altere su status de Planificación Estratégica, dado que siempre ocurren una serie de adaptaciones en función del contexto en el cual se aplica.

En lo que sigue y a título de ejemplo de lo mucho que se ha escrito sobre el tema, las etapas de esta metodología según los lineamientos que desarrolla Fernández Güell (2006) de manera extensa en su libro12, son:

1. Arranque del plan

2. Caracterización de los modelos de desarrollo 3. Análisis externo

4. Análisis Interno o de la oferta 5. Formulación de la visión estratégica 6. Desarrollo de estrategias

7. Implementación

Como se ha visto, esta forma metodológica sigue un orden de tipo secuencial, aunque en general se propone que su aplicación en la práctica sea flexible. Dado que se producen retroalimentaciones entre las diferentes etapas, la flexibilidad en el plan permite revisar y modificar lo que se crea conveniente.

En función de lo que sigue, en este punto conviene aclarar que “según las definiciones tradicionales, el ciclo de la gestión implica una etapa de diagnóstico y

12

En el ANEXO I se reproducen a título de ejemplo algunos diagramas que sintetizan las etapas que a juicio de cada autor debe transitar la PE.

planificación previa a la acción, una etapa de actuación o ejecución propiamente dicha, y una etapa de evaluación de lo actuado. La primera y la tercera son etapas que refieren al “razonamiento de la acción” (análisis y proyección previa y evaluación de lo actuado), mientras que el segundo momento del ciclo es el que concreta la acción (…) Para la planificación estratégica, esta división en etapas es arbitraria y poco funcional para comprender el proceso de planificación tal como opera en la realidad. Las etapas parecen una cadena temporal imposible, dado que un gestor o un gobernante no tiene un tiempo disponible para planificar en el que al mismo tiempo no deba actuar” (Bernazza, 2007, p. 79).

Respecto a la etapa de implementación, muchos autores la incorporan dentro de la PE, mientras que otros hacen una distinción entre el momento de la planificación y el de la ejecución. Al respecto Bernazza (2007), indica que:

“A medida que se produjo el pasaje de la planificación normativa a la estratégica, la participación de más actores en la expresión de expectativas y descripción de problemas, colaboró con un mejor diagnóstico inicial, al que se redefinió como situación inicial. Con la evolución de la técnica, se trabajó sobre diagnósticos de proceso y evaluaciones de resultado e impacto, lo que reunió en un mismo ciclo la planificación –momento racional inicial- con la evaluación –momento tradicionalmente ubicado luego de la finalización de la acción-. Planificación y evaluación confluyeron y se fundieron con la acción propiamente dicha, resultando difícil identificarlas como etapas diferenciadas, en virtud de su simultaneidad” (p. 79).

En la evolución del concepto de planificación estratégica se ve que al mismo se va uniendo de forma indisoluble el de participación. Al respecto se indica que “La participación es fuente de viabilidad del plan porque involucra en la organización, dirección, ejecución y toma de decisiones a las personas o grupos del espacio social, económico y cultural que define el plan, programa o proyecto de gobierno. Las actividades destinadas a lograr las metas comunes son desarrolladas a partir de esa organización” (Bernazza, 2007, p. 87). La misma autora ubica temporalmente la aparición e instalación de este concepto en la comunidad académica y política a partir de la década del ochenta y en especial, en la década del noventa. En esta línea Morroni (2011, p. 391) agrega que fue en esta época (y hasta la fecha actual) en la cual “la “planificación” y la "participación" en su concepción y modalidad “estratégica

corporativa”, se proponen y diseminan como modelo para la formulación de política pública y toma de decisiones. A los modelos de democracia, metabolismo social, desarrollo, pensamiento-cultural, “únicos”, les corresponde un “modo de hacer”, un modo de elaboración-formulación “único”, encarnado por la planificación estratégica (PE) corporativa”.

Al presente, la participación ya se ha instalado por derecho propio prácticamente en todas las propuestas. En los diferentes enfoques teóricos y experiencias reales, la participación comunitaria aparece como un componente fundamental para que el proceso de desarrollo se desenvuelva con éxito (Di Pietro Paolo, 2003). Tal como establecen muchos autores, entre ellos el CIPPEC-Fundación Grupo Innova (2005) y Alburquerque (2008), en el caso de la PE la participación debe reflejarse desde los inicios del proceso. Fernández Güell (2006) incluso remarca que debe continuar aún en la fase de ejecución, con el fin de mantener vivas las estrategias y de coordinar el mayor número posible de acciones.

Específicamente en el desarrollo local, la participación se visualiza como una forma de democratizar a los gobiernos locales, reemplazando prácticas clientelares por otras más transparentes (Altschuler, 2006; Roig, 2008). A su vez, se justifica por el hecho de otorgar una mayor legitimidad al proceso, dado que la participación genera una internalización colectiva, provocando el respaldo de gran parte de la comunidad (del Castillo, 1994; Silva Lira, 2003; Pérez Brito, 2004; Blanes y Pabon, 2005). Como la participación conduce a la apropiación del proceso por parte de la comunidad, permite que el mismo se haga sostenible en el largo plazo (Catenazzi y Reese, 2001; Le Clech, 2003; Rojas Morán, 2006, Bustos Cara, 2008), y particularmente sostenible ante los cambios políticos (Alburquerque, 2004; Villar 2007b).

El concepto de participación se extiende además a la gestión, dando lugar al concepto de gestión asociada, ejemplificada por la propuesta del FLACSO denominada familia de metodologías de Planificación Participativa y Gestión Asociada (PPGA)13_.

Según Poggiese (2009), la noción de estrategia en la PPGA coincide con la de la PES, de hecho la PPGA se reconoce tributaria de Matus. La diferencia radica en que en la PES la estrategia depende del cálculo del planificador, mientras que en la PPGA de un tejido social activo. La gran diferencia entre la PES y la PPGA es que la última exige un nivel de participación social y de intervención de los actores colectivos de manera

13

Un detalle de la familia de metodologías FLACSO puede encontrarse en: Poggiese, A. (1993, 2000a), Redín y Morroni (2002), Morroni (2011) y en www.flacso.org.ar

continua, en todas las etapas del proceso de planificación. La Familia de Metodologías PPGA a su vez plantea no sólo la planificación, sino la gestión conjunta entre el Estado y la Sociedad.

Es posible encontrar en la bibliografía variadas herramientas metodológicas para abordar el proceso de planificación en forma participativa (por citar algunos, Martí, 1998; Geilfus, 2002; Blanes y Pabon, 2005; Ganuza et al. 2010).

Como puede apreciarse de lo reseñado arriba, en la actualidad el trabajo de ajuste y mejoramiento en el tema es permanente. Sin embargo, algunos autores son críticos, fundamentalmente de los resultados obtenidos en la práctica. Estas críticas, que serán reseñadas en el apartado I.5.2, son en general intentos constructivos de alertar sobre los aspectos (o problemáticas) que las metodologías actuales no abordan (o resuelven) satisfactoriamente. El intento de contribuir a la solución de esas carencias, está en la base de la propuesta metodológica que se desarrolla en el capítulo V. Esa propuesta está por lo tanto orientada a facilitar la implementación de un proceso de desarrollo local sostenible en un pequeño o mediano municipio urbano-rural.