The Roman imperial “material” context

Pero cabría preguntarse si esta solución de conservación formal de actos ilegales es compatible con lo dispuesto en nuestro ordenamiento constitucional. En efecto, ¿resulta admisible interpretar el artículo 7º de la Constitución Política (“en la forma que prescriba la ley”) en el sentido que ciertas infracciones legales de forma puedan quedar exen- tas de la consecuencia de nulidad que sanciona esa regla constitucio- nal?398

398 _{La duda es pertinente. En presencia de ese precepto podría estimarse que las reglas legales que}

encierran los ejemplos de conservación citados se encontrarían en colisión con la disposición suprema. No habría espacio constitucional para la admisión de aquellas normas legales y, por añadidura, del principio jurídico de conservación que encarnan. Esta es la posición del profesor

En nuestra opinión el principio de conservación de actos sí es com- patible y armónico con el imperativo de validez formal consagrado en el inciso primero del artículo 7º de la Carta Política. Por varias razo- nes.

En primer lugar, porque el precepto constitucional citado remite al propio legislador la tarea de ponderar y valorar, en el caso concreto, la finalidad o funcionalidad que el requisito formal vendrá llamado a cumplir en el procedimiento de elaboración o manifestación de la vo- luntad estatal.399 _{En tal sentido la frase “en la forma que prescriba la}

ley” no debe únicamente entenderse como referida al “procedimiento” o “forma externa” del acto, como tradicionalmente se viene sostenien- do, sino en un sentido constitucional más abierto, como comprensivo tanto de la “manera” como del “modo” en que el legislador configura, da valor y sentido al trámite “formal” o de “procedimiento” en rela- ción con el acto final respectivo.400

Eduardo SOTO KLOSS. Para el autor, al amparo de la Constitución Chilena no sería posible afirmar que los vicios del procedimiento de elaboración de un acto sólo lo afectarán en la medida que sean “gruesos” o “groseros”, toda vez que “[...] bajo tal subterfugio o falacia, se viola flagrantemente la Constitución, la cual no hace distinción alguna al respecto ni podría hacerla tampoco, ya que con ella se hace tabla rasa de la supremacía de la Carta Fundamental dejándose entregado al arbitrio del autor nada menos que una garantía básica y primordial, como es el debido procedimiento”. Cfr. SOTO KLOSS, Eduardo, en Documento publicado con ocasión de las XXVII Jornadas Chilenas de Derecho Público, Universidad Católica de Valparaíso, noviembre de 1996, pág. 9. Con anterioridad en: SOTO KLOSS, Eduardo, Derecho Admi-

nistrativo. Bases Fundamentales, t. II, pág. 77 y ss.

399 _{Lo que ciertamente se entiende sin perjuicio de aquellos casos en que el propio constituyente ha}

efectuado esa valoración. Por ejemplo, la firma del ministro como requisito esencial del Decreto Supremo (artículo 35 inciso 2º); informes previos de órganos constitucionales para la decisión de otras autoridades (artículo 49 Nº 7); plazos de diversa naturaleza y objetivo (artículo 9, inciso 2º; 10 Nº 3; 43, inciso 2º); quórum de asistencia y aprobación de los cuerpos legisla- tivos (artículo 63), etc.

400 _{La dispar funcionalidad que presenta “la forma” en los actos administrativos se ve nítida en los}

actos de contenido reglado o discrecional. Expresa Margarita BELADIEZ ROJO que “[...] se puede afirmar [...] con carácter general y siempre que el procedimiento no deba satisfacer ningún

otro fin, [que] cuando de actos reglados se trata, el cumplimiento de las formalidades establecidas

por la ley no constituye un requisito indispensable para que la resolución pueda ser considerada válida. En efecto, en los casos de actos reglados, siempre que sean materialmente conformes a

Derecho, y siempre también -no se olvide- que las exigencias formales no pretendan otra cosa que garantizar la legalidad material de la resolución, la infracción de las exigencias de forma carece de fuerza invalidante. No ocurre lo mismo en aquellos casos en los que el contenido del acto es discrecional y la formalidad omitida tiene como finalidad garantizar que la decisión adoptada

por la Administración es la más oportuna para los intereses públicos. En estos supuestos, si bien la norma deja a voluntad de la Administración la adopción de la decisión que considere más conforme con dicho interés, puede, sin embargo, exigirle que antes de adoptar la resolu- ción realice una serie de trámites que garanticen que cuenta con aquellos elementos de juicio que el legislador considera necesarios para que la Administración pueda valorar correctamente la

En segundo lugar porque esa disposición constitucional no debe ser interpretada de modo uniforme para todas y cada una de las “for- mas” o “procedimientos” que el ordenamiento impone a los órganos del Estado. Porque esa conclusión es ciertamente inadecuada: es con- traria al principio de razonabilidad, ya que amarraría a la más leve o mínima infracción siempre la nulidad de todo acto sin importar la gravedad o magnitud del vicio o defecto; y es contraria también al principio de relatividad de la nulidad de Derecho Público que afirma que ésta se adapta en cuanto a su contenido, atendiendo los sujetos involucrados, el objeto de los actos y sus formas de manifestación. Por ello ha podido afirmarse que “no hay una única nulidad sino tantas

como procedimientos existan”.401

Finalmente y en tercer lugar, porque la expresión “en la forma que prescriba la ley” debe ser examinada en el contexto de las restantes dis- posiciones constitucionales que se refieren al “procedimiento adminis- trativo”. Y de ese análisis debe concluirse categóricamente que el cons- tituyente no ha querido imponer un modelo “formalista” de procedi- miento.402 Así, se desprende del artículo 60 Nº18 de la Carta Política que establece como materia del dominio legal a las reglas que fijan “las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pú- blica”; lo mismo se deduce del artículo 19 Nº3, inciso 5º, de la Carta, en cuanto previene que “corresponderá al legislador establecer las ga-

oportunidad para el interés público de adoptar o no esa decisión. En estos casos, la omisión de este

tipo de formalidades determina siempre la invalidez del acto, incluso en los casos en los que el contenido material del acto administrativo no vulnere norma jurídica alguna. Al no poder valorar

el Juez si la decisión adoptada es verdaderamente la más oportuna para los intereses públicos, una importante garantía de que la Administración ha dictado el acto más acorde con el interés general lo constituye, precisamente, el respeto de las formalidades exigidas por la ley. [En los actos discrecionales] la forma sería una garantía frente a la arbitrariedad. (Cfr. Validez y eficacia

de los actos administrativos, pág. 122-123.)

401 _{Cfr. MINISTERIO SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA, División Jurídico-}

Legislativa, Doctrina Constitucional, t. I, Santiago, 2000, pág. 76.

402 _{Se ha expresado con razón: “[...] las formas no son un fin en sí mismo. Debe excusarse la}

inobservancia de aquellas exigencias formales no esenciales o que puedan ser cumplidas poste- riormente o que sean saneables. Las exigencias formales tienen un alcance eminentemente medial y subordinado al fin para el que se instauran. Es el fin a que sirven el que justifica la forma.” (Ibid., pág. 75). Ello es armónico con el principio consagrado en el actual artículo 8º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (texto refundido en D.F.L. Nº1/19.653 de 2001) “Los órganos de la Administración del Estado

actuarán [...] procurando la simplificación y rapidez de los trámites. Los procedimientos adminis- trativos deberán ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que las que establezcan las leyes y reglamentos”.

rantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”. Como se apreciará, mientras las “bases de los procedimientos” son aque- llas “reglas esenciales” que los rigen que no pueden dejar de ser observa- das y que se corresponden a los principios fundamentales de toda ritualidad administrativa, las “garantías” del “debido procedimiento ad- ministrativo” (racional y justo) se refieren a los medios formales desti- nados a asegurar los derechos de todo administrado, particularmente su derecho de defensa. Por consiguiente la reserva legal del procedi- miento administrativo es eminentemente relativa limitándose única- mente a los elementos básicos o esenciales. Esa vulneración deberá afec- tar a los elementos o requisitos básicos, a los principios mismos de todo procedimiento, y sólo así, como último remedio, quedará com- prometida la sanción de nulidad de derecho público prevista en el in- ciso final del artículo 7º de la Carta Política.

La entrada en vigencia de la Ley Nº19.880 sobre Bases de los Pro- cedimientos de los actos de la Administración avala este sentido, en particular su artículo 13 que acoge ampliamente un principio desformalizador del procedimiento administrativo, según se examinó.403

2.3. La conservación de actos o disposiciones ilegales como límite