LUISF. VILLANUEVA
Aun si frenados y reprimidos, los movimientos de independencia políti- ca, tendientes a la democratización del régimen-sistema político mexica- no, han estado continuamente presentes en las décadas posrevoluciona- rias. Adquirieron mayor extensión y fuerza en los años setenta, bajo el impulso del movimiento del 68, Yse convirtieron en una real posibili- dad de cambio a lo largo de los años ochenta. La crisis fiscal de 1982, a la que siguieron necesarias políticas de ajuste y reforma del modelo económico, y la crisis político-electoral de 1988, parecen ser los dos grandes eventos que llevaron a un nuevo nivel, más articulado y más consciente, la demanda de nuevas relaciones entre la sociedad y el Es- tado. Entre los sectores sociales, cada vez más dispuestos a ejercer sus libertades privadas y públicas, y los sectores políticos y gubernamenta- les, más dispuestos a iniciar decididamente cambios en el sistema políti- co mexicano, en el modelo de administración pública y en la economía. Todos estos esfuerzos de organizaciones sociales, partidos políticos y del gobierno mismo han contribuido a dar origen y forma a lo que hoy llamamos reforma del Estado. Voy a tratar de mostrar específica- mente en esta conversación que los cambios sucedidos recientemente en la gestión gubernamental desencadenan cambios en la política misma y, por lo tanto, producen finalmente reformas del Estado. En la última década se ha vivido el paso del redimensionamiento a la re- forma del Estado. No sólo ha cambiado el aparato gubernamental y su modo de actuación, ha cambiado, asimismo, el sistema político, el Estado. Este es el supuesto y el objetivo de este trabajo.
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se publicó en Mauricio Merino Huerta (coord.), , Nacional de Ciencias PolíticasyAdministra- ción Pública-Conacyt, 1992, pp. 131-147.178 REFORMA DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO
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En México, como consecuencia de la forma en que terminó la Revolu- ción mexicana, se fue consolidando y endureciendo a lo largo de mu- chos años un estilo de gobierno, un estilo de gestión pública, cuyas carac- terísticas son conocidas por todos y que quisiera recordar de manera más ilustrativa que exhaustiva, tratando de evitar los juicios de valor.
a)La primera característica del estilo de gestión pública mexicana ha sido el predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno. La gestión pública ha sido definida y vertebrada por una agenda federal, una agenda nacional, más que por los asuntos y las prioridades de las comunidades políticas locales, ya sea regionales o municipales. Todos los asuntos políticos y administrativos considera- dos relevantes han sido calificados de naturaleza "nacional", por lo que el resultado ha sido el predominio abrumador del gobierno fede- ral sobre los otros niveles de gobierno, usualmente carentes de toda iniciativa.
b)En segundo lugar, ha sido un estilo de decisión con amplia auto- nomíay discrecionalidad. El gobierno goza de un tradicional amplio margen de maniobra en sus actividades de representación de intereses
yde conciliación de conflictos, en la formación de su agenda político- administrativa, en la elección e implementación de sus políticas. Ha si- do, entonces, un estilo de gestión de bajo componente público, es de- cir, de escasa participación, discusióny concertación ciudadana. El gobierno ha protagonizadoycontrolado el ámbito de la vida pública. Hasta en las políticas exclusivamente técnicas, la decisión estuvo en manos de una élite bastante autónoma que consultó discrecionalmen- te a los interesados o a los afectados, pero descartó de manera sistemá- tica la participación resolutoria de ciudadanosygrupos independien- tes en la definiciónytratamiento de sus problemas.
e)En tercer lugar, yéste es quizá el aspecto más importante, la gestión pública fue la primera fuente de la legitimidad del gobierno. Fue fundamental el empleoydesempeño de la gestión pública como fuente de legitimidad. La eficacia decisional (no hablo de eficiencia) del gobierno en la provisión de bienesyen la prestación de servicios para responder a las diversas demandas de los grupos sociales, fue con- siderado el elemento clave para mantener el poderypara mantenerlo legítimamente. En vez de la elección ciudadana, derivada de la partici- pación democrática pluralycompetitiva, fue la capacidad de la acción gubernamental para satisfacer puntualmente las demandas sociales, la que constituía el fundamento de la legitimidad gubernamental.Lapo-
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lítica mexicana se ha caracterizado por individuos y grupos deman- dantes de bienes y servicios públicos más que por ciudadanos oferen- tes, que brindan su apoyo al gobierno por medio del voto libre, la opi- nión pública, la contribución fiscal y la observancia de la ley: a la manera del Estado liberal. La eficacia decisional de la acción guberna- mental fue entonces el soporte de la legitimidad histórica del Estado mexicano. La llamada "política de masas", pieza angular del sistema, tuvo base y alcance administrativo. Se puede hablar de una "economi- zación" de la política, en el sentido de que los fines, las bases ylos me- canismos del consenso fueron las varias utilidades económicas que ob- tenían los individuos y las organizaciones.
d)Asimismo, fue preferida la gestión directa de las políticas por ra- zones de superior controlytambién de mayor visibilidad de la acción gubernamental en busca de consensoyapoyo. Este énfasis en la ges- tión gubernamental directa de las políticas llevó a la burocratización de los ydejó de lado otras formas de administración pública, basadas en la cooperación entre las comunidadesyel gobierno (conce- siones, contrataciones, autogestiones...). Al énfasis en la gestión directa pertenece la creaciónydilatación de la empresa pública. La política de desarrollo y la política de bienestar social del gobierno mexicano, to- maron la forma de operación directa de los programas y propiedad di- recta de la empresa pública. Otras opciones posibles de mayor involu- cramiento y responsabilidad social no pudieron o no quisieron ser tomadas en consideración. La administración pública cayó toda en el lado gubernamental y fomentó, de hecho, la subordinación de los ciu- dadanos. En efecto, ha sido el factor administrativo el que, de manera principal, ha contribuido a un entendimiento gubernamentalista de lo público, hasta el punto que de no existe diferencia conceptual en- tre lo gubernamentalylo público en la apreciación de los mexicanos.
e) Otra característica decisiva ha sido fuerte regulación de las conductas económicas. Una economía en desarrollo, en transición de una sociedad tradicional a una industrial, obligó a regular ampliamen- te las conductasyelecciones económicas, tanto para fines de protec- ciónypromoción del capital nacional (bajamente acumulado. incapaz de afrontar entonces iniciativas de alto riesgo o de evolucionar en grandes economías de escala) como para fines equitativos de defensa y compensación de los trabajadores. Capital y trabajo, cámaras empresa- riales y organizaciones sindicalesycampesinas, fueron la espina dorsal del sistema político mexicanoyde la política de desarrollo. Las clases medias profesionales
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propietarias han sido, en el fondo, más cuestio- nadas e independientes.180 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA EN MÉXICO
j) Ha sido notorio el énfasis en la gestión pública mediante jerar- quías personalizadas, de empleados de confianza, de directivos discre- cionalmente designados. Es, sin duda, una gestión pública jerárquica, de acuerdo con la clásica organización burocrática del Estado, pero articulada por una cadena de adhesiones y compromisos personales, que ofrecía muy poderosos incentivos de carrera política y de posición económica para los que se integraran disciplinadamente a la cadena personalizada de gestión. El "estilo personal" de gobernar no fue sólo una característica de la presidencia, sino un hecho reproducido y dila- tado en los diversos niveles de gobierno. En ese sentido, fue impresio- nante comprobar, sobre todo en los momentos de la mayor decadencia, que los ciudadanos no nos sometíamos a un gobierno de leyes, sino a un gobierno de arreglos personales, de lealtades personales, que tal vez no necesariamente significaban soborno o corrupción, pero que obli- gaban a los ciudadanos a entablar un trato personalizado con los gesto- res de los bienes y servicios públicos para poder obtener la aplicación de la ley yelacceso a los beneficios de los programas. La invocación im- personal de la legalidad o de la eficiencia gerencial de la administra- ción pública fue verbal más que real, excepción más que regla.
g) Por último, se descuidóelaspecto costos de las decisiones de ges- tión pública. Esto se va a reflejar en ineficiencia, dispendio, disconti- nuidad y descuido. No ha sido común en nuestro medio la conciencia de costos (de oportunidad y operación); entender que las decisiones cuestan, que las decisiones consumen recursos públicos escasos (y, a veces, no renovables), por lo que se exige economíayeficiencia. Desde luego, estas características de la gestión pública no son fortuitas. Debi- do a la magnitud de la demanda social inherente a nuestra naturaleza de país pobreyrezagado -demanda por infraestructura física, por nes y servicios, por oportunidades educativas y de empleo, por seguri- dad-, casi todas nuestras políticas desde los años treinta y cuarenta han tenido que ser distributivas, han debido asignar recursosydesple- gar masivo gasto público. Hasta la fecha, afrontamos el problema de gobernar a un país mayoritariamente pobre, cuyas demandas recla- man con urgencia bienes, servicios y oportunidades que comportan al- tísimos costos. En los primeros años del desarrollo gobernar implicaba gastar. Esto se hubiera podido realizar con cuidado fiscal, a pesar de la precariedad de la hacienda pública.
En realidad, tuvimos cuidado al inicio, promoviendo el desarrollo de la economía nacional a través de la consolidación del mercado in- terno,ybuscando construir paulatinamente el Estado fiscal. Pero pués, a la hora del apremio político (fines de sesenta
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década deGESTIÓN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO 181
los setenta), caímos en el descuido fiscal, en déficit fiscal creciente y un endeudamiento excesivo debido, en mucho, a la polémica idea de que el desarrollo nacional (revolucionario) no podía lograrse más que mediante el protagonismo estatal (regulación, propiedad, geren- cia) con un papel menor de la iniciativa privada y el mercado. En suma, el gobierno de pobres, donde la política distributiva es la dominante, condujo a un enorme gasto y, paralelamente, al descuido de el aspecto
costosde la gestión pública. Lainevitable crisis financiera del Estado fue
el desenlace de este obligado estilo de gobierno y, en consecuencia, provocó la recesión económica nacional.
En las discusiones recientes sobre el crecimientoyel redimensio- namiento del Estado, se ha prestado mayor atención al tamañodel Es- a la magnitud de su intervención, y se ha prestado menor aten- ción al estiloy forma de la intervención. Sólo recientemente se ha descubierto que es más importantey decisivo el sistema político y, por ende, el modelo o estilo de gobernar y administrar que el sistema polí- tico desencadena y refuerza. He puesto el énfasis en la idea de que el estilo o modelo de gobernar ha sido el factor principal del crecimiento del aparato gubernamental, hasta llevarlo a una situación inmanejable económica y administrativamente. Este estilo de gobierno "crecido" encontró sus razones en la "ideología nacional popular" de la Revolu- ción mexicana, con apoyo en la Constitución política mexicana. Razo- nes de unidad nacional, de justicia social y de impulso al desarrollo del país, que se hacían derivar de una interpretación de la Revolución me- xicana y hasta de la historia patria, sustentaron la hegemonía estatal, la sobrerregulación (protectora) económica, la creación de empresas pú- blicas, la burocratización de los programas de asistencia y promoción social, el masivo gasto y empleo público. La concepción dominante de la Revolución mexicana fue estatista más que social y, dicho de paso, más enfática enel Estado nacional que en el Estado de derecho. El resultado final de este estilo "revolucionario" de gobernar mediante propiedad y gestión directa fue un gobierno autoritario y deficitario. Nada extraño.
Todos los estudios sobre el despliegue yel desenlace de los llamados insisten en señalar con evidencia relevante y extensa que el crecimiento del Estado termina detenido y paralizado por el déficit calyel déficit de consenso (o legitimidad). Los Estados no pueden cre- cer todo.10que quisieranyde la manera como lo desearían, porque hay límites en las contribuciones fiscales coactivasyhay límites en las contri- buciones políticaslibrest.límites en la hacienda y límites en la política, lí- mites en la recaudación ylímites enel otorgamiento del consenso.
182 DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA EN MÉXICO
En mi opinión, lo que hemos aprendido a lo largo de los años ochenta, tal vez dolorosamente, es la idea de un Estado limitado, un Estado que tiene menos consenso del que quisiera para poder realizar grandes proyectos y empujar a la nación a realizar grandes objetivos holísticos, y que tiene menos riqueza pública para instrumentar y reali- zar estos objetivos. Recursos escasos, consenso condicionado.
Por ello, elmismo gobierno mexicano, bajo la insurgencia social y por su propia iniciativa, procedió a corregir su déficit fiscal, saneando sus finanzas en quiebra, como su déficit político, comenzando a abrir y pluralizarel sistema de representación de intereses.
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En 1976-1977, asistimos al primer proceso de autocorrección guberna- mental: la reforma política y administrativa de José López Portillo. En los sesenta y setenta, un periodo de crecimiento expansivo del Estado, se pensó que mediante procedimientos racionalizadores de organiza- ción y de métodos de gestión se podría ordenar, eficientar y responsabi- lizar al sector público, central y paraestatal. Esto, lamentablemente, no ocurrió. Al final del gobierno activista de Luis Echeverría, teníamos un aparato de gobierno, en el sector central y en el sector paraestatal, muy disperso, misceláneo, asentado prácticamente en todos los sectores de la economía sin un ordenamiento de prioridades y sin vínculos funcio- nales estables entre las muchas y variadas agencias gubernamentales. La reforma administrativa buscó ordenar al multiforme sector público, central y paraestatal, a fin de supervisarlo, controlarlo y hacerlo eficien- te. Esta reforma administrativa diseñó competencias, sectorizaciones, globalizaciones, desconcentraciones administrativas, delegaciones de autoridad, agilizaciones de trámites, pero no avanzó en la descentraliza- ción de la autoridad ni reflexionó sobre el trámite del gobierno. Se tra- taba de un ordenamiento, no de un redimensionamiento.
La reforma política, emprendida simultáneamente, será una libe- ralización controlada de la competencia política, particularmente por el lado de la izquierda, debido a las convulsiones magisteriales y estu- diantiles, al sindicalismo independiente, a los focos de guerrilla urba- na y campesina de los años sesenta y setenta. Fue el primer esfuerzo de reforma administrativa y política, que muy pronto mostró sus límites y se perdió en la debacle del fin del sexenio lopezportillista.
El segundo esfuerzo es el de 1982, cuando asistimos a una reforma administrativa
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gubernamental de mayor Me-refiero a las refor-GESTIÓN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO 183 mas constitucionales del gobierno de Miguel de la Madrid. Es el retorno a la idea de planeación, al gobernar de acuerdo con el plan nacional, que se acompaña con la idea del carácter democrático y consensual del plan. La idea de la "planeación democrática" quiere recobrar el carácter públi- co y pactado de la acción del gobierno, con el fin de que la sociedad da saber, en principio, cómo se va a gobernar, hacia qué objetivos y con qué instrumentos. El carácter público, consultado y pactado del Plan Na- cional de Desarrollo va a tener una restricción. Se restringirá a los secto- res de la actividad económica exclusiva del Estado, los llamados sectores estratégicos, y a algunos de los sectores prioritarios donde concurren los sectores público, social y privado. Los sectores no prioritarios y no estra- tégicos serán dejados a la acción libre del sector privado y del social.
De esta manera, el Estado define su área de rectoría económica. Esto era urgente después de sexenios en los que el Estado podía inter- venir prácticamente en cualquier campo económico y la Constitución no tenía restricciones precisas y tajantes, quedando todo sujeto a la in- terpretación del artículo 27 y, por consiguiente, a las interpretaciones gubernamentales oportunistas según las necesidades y aprietos del momento. Otra reforma importante del presidente De la Madrid es la reforma municipal y, a partir y alrededor de ella, toda la política pro- misoria de descentralización gubernamental.
Planeación democrática, rectoría económica, carácter estratégico y prioritario de la economía pública, reforma municipal y descentrali- zación, fueron las reformas a los artículos 25, 26,28 Y115 de la Consti- tución en diciembre de 1982. Estas reformas buscaban redefinir la nueva relación Estado-sociedad en un momento institucional muy deli- cado. Por un lado, una sociedad irritada, "agraviada", hostil al gobierno (federal); por el otro, un gobierno desacreditado y hostigado interna e internacionalmente. Pero también crearon las condiciones constitucio- nales para que después, en 1985, reconocida la imposibilidad de regresar al viejo modelo de gobernar (intervención, gasto, protección, control, centralización), se diera paso legalmente a lo que De la Madrid llamó el "adelgazamiento" del Estado y, en otros países, se llamaba "redimen- sionamiento", término mundialmente usado para designar la necesi- dad de recortar la desmesurada intervención estatal por su patología e improductividad.
Conviene aquí recordar que el proyecto inicial de De la Madrid no consideraba la política ni revisaba críticamente la concepción tradicional de
un
Estado grande, dominante, ni de un gobierno activista socialmen- te."Sin embargo, el impacto de las reformas administrativas" terminará por ser directa y centralmente político.184 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO
y,hecho aún más determinante, la sociedad mexicana, particular- mente la sociedad propietaria y educada, exigirá reformas políticas más que administrativas, buscando ampliar su independencia y partici- pación. Las clases medias empresariales, por ejemplo consideraban ya en 1982 que el retorno de la planificación y de la rectoría económica del Estado, la apropiación estatal exclusiva de los sectores estratégicos y su peso determinante en los sectores prioritarios, eran manifestacio- nes del incorregible y peligroso estatismo mexicano. No eran señales de cambio de rumbo sino de reincidencia en los mismos vicios. No vie- ron en las reformas constitucionales del 82 un hecho administrativo que busca poner orden y racionalizar la gestión gubernamental, sino un funesto evento político. Su crítica al gobierno fue entonces radical. El desastre de la economía a principios de la década no se debía sim- plemente al mal cálculo y diseño de las políticas económicas del go- bierno o al mal manejo de la gestión pública. Su raíz estaba en la exa- gerada discrecionalidad que el gobierno federal gozaba, de derecho y de hecho, en demasiados campos de asuntos colectivos cruciales. La cuestión de fondo, en México, era el autoritarismo sin controles: un poder central sin el contrapeso de los gobiernos locales, un poder eje- cutivo sin el control del legislativo y del judicial, un partido dominante sin la presión de la competencia abierta.
Así pues, mientras el gobierno de la "crisis" quería y parecía reducir el asunto a pura gestión, a pura administración (saneamiento de finan- zas públicas, ordenamiento y planificación de la acción gubernamental, descentralización de la gestión, dispersión de la responsabilidad públi- ca en diversos centros de decisión), la sociedad propietaria y educada la entendía no como asunto administrativo u organizativo de gobier- no, sino como una cuestión política central: una cuestión de política, no de políticas. Esto será especialmente claro en las regiones del norte