Según Estévez (2002) el modelo de ciclo de políticas se construyó a partir de tres marcos teóricos diferentes: la teoría de la racionalidad limitada, la teoría de grupos y la teoría de sistemas. Un breve resumen sobre los elementos de estos marcos de referencia será presentado a continuación.
La “teoría de la racionalidad limitada” fue desarrollada por Lindblom en 1963 como una alternativa a la teoría racional-individual de la toma de decisiones (Lindblom, 1963, citado por Estévez, 2002). Esta última era la teoría usada por la economía neoclásica y sostenía que en cualquier ámbito las decisiones eran tomadas por individuos que de manera racional se fijaban unos fines y, sopesando todos los aspectos a favor y en contra, elegían los medios más adecuados para conseguir tal fin. La teoría racional-individual partía del supuesto de que los individuos están en condiciones de evaluar todas las variables necesarias para tomar la mejor decisión, siendo ésta la que maximizara sus beneficios respecto a los costos de poner en marcha la decisión.
53 Lindblom en 1963 formuló una teoría alternativa en la que las decisiones podían ser tomadas colectivamente y sin poseer toda la información necesaria en cada momento. Partía del supuesto de la existencia de variadas condiciones contingentes que los involucrados no podían ponderar y, por lo tanto, sus decisiones no eran perfectamente racionales sino que eran adecuaciones de sus racionalidades a las condiciones concretas en que se tomaban las decisiones. Esta teoría parecía, entonces, más adecuada a las condiciones de incertidumbre y confrontación de posiciones que se daban en el diseño de Políticas Públicas (Estévez, 2002).
La segunda fuente teórica es la “teoría de grupos” de Dahl (1966) quien sostenía que el sistema político no estaba compuesto únicamente por individuos sino también por grupos (Dahl, 1966, citado por Estévez, 2002). Como muestra Estévez (2002) estos grupos estaban politizados y tenían sus intereses particulares. Se encontraban en situación de competencia entre sí y buscaban influir sobre el gobierno, y las decisiones finales en el sistema político eran el resultado de estas confrontaciones y mutuas influencias.
Esta teoría parece apropiada para el análisis de Política Pública en las cuales diferentes grupos ofrecen distintas soluciones a un problema colectivo dado y buscan influir en el diseño de la Política Pública para que se oriente según sus específicos puntos de vista (Estévez, 2002).
Por último, la “teoría de sistemas” de Luhmann (1970) en la cual el autor ofreció un esquema en el que el sistema político era visto como un sistema que recibía insumos y demandas (inputs) desde su entorno y los procesaba respondiendo mediante decisiones, leyes o Políticas Públicas (outputs). A su vez, estos outputs retroalimentan (feedback) el entorno político, que vuelve a responder a ellos, reiniciando así el ciclo político continuo (Luhmann, 1970, citado por Estévez, 2002).
Los aportes de estas teorías fueron ensambladas por Lasswell (1951) y sus seguidores en el curso de las décadas siguientes para configurar el modelo del ciclo de políticas. Este modelo postulaba que las Políticas Públicas se diseñaban a través
54 de una serie de etapas que se iniciaban con la identificación del problema y finalizaban con la evaluación de la Política Pública (Kelly, 2004). Las etapas identificadas en el proceso del modelo de ciclo de políticas son las siguientes: la identificación del problema; la puesta en agenda del mismo; la formulación de la Política Pública; la aprobación de la legislación o reglamentos y finalmente la implementación y la evaluación.
La primera etapa del proceso de implementación del modelo se refiere a la identificación del problema: en esta etapa, resultado de la presión de algún(os) grupo(s), un problema empieza a ser concebido como un problema público y se convierte en objeto de debate y confrontación entre diferentes grupos, la discusión gira alrededor de la manera como dicho problema debe ser enfrentado. Esta identificación genera un input desde el ambiente político hacia el sistema político.
En la segunda etapa, denominada la puesta en agenda, el problema es asumido por la administración pública, la cual empieza a recibir los influjos o presiones de los diferentes grupos para que la administración se alinee con sus respectivos puntos de vista sobre el problema.
En la tercera etapa, llamada formulación de la Política Pública, como resultado de la competencia entre grupos y entre éstos y la administración se obtiene como producto la formulación de una determinada Política Pública.
En la cuarta etapa, correspondiente a la aprobación de la legislación o reglamentos, se adoptan las formalidades necesarias para investir a la Política Pública con la fuerza coactiva y persuasiva necesaria para su implementación.
En la quinta etapa, de la implementación se ponen en marcha las decisiones contenidas en la Política Pública y se despliegan los mecanismos y las acciones institucionales y sociales necesarias para que el problema objeto de la Política Pública se oriente según los propósitos contenidos en aquella.
55 Por último, en la sexta etapa se efectúa la evaluación de resultados: a través de la comparación de los logros de la Política Pública respecto a los objetivos o metas que se había propuesto inicialmente la Política Pública. Usualmente esta comparación se hace por medio de indicadores que permiten medir de algún modo los avances obtenidos.
El modelo del ciclo de políticas no solamente es un modelo para el análisis de las Políticas Públicas sino que también es un modelo para el diseño de dichas políticas. El modelo postula que, independientemente de la manera como se explique el origen de una Política Pública y la competencia entre grupos, estas son las etapas que debe recorrer una Política Pública al ser diseñada.
Las ventajas de este modelo radican en el aporte de un marco conceptual sencillo para planificar las etapas de la formulación de una Política Pública. De hecho, según Ejea (2006), este modelo es el más usado por parte de las administraciones y gobiernos en el diseño de Políticas Públicas. Además, ofrece la posibilidad de identificar claramente los diferentes componentes que intervienen en una Política Pública (actores, sistema político, problema).
Una de las desventajas de la implementación de este modelo es su énfasis en el orden de las etapas, pues frecuentemente el diseño de una Política Pública no sigue una secuencia ordenada de etapas sino que está más sometida a las incertidumbre de la confrontación entre grupo de interés. Como señala Ejea (2006) “el peligro es tratar de encasillar las etapas del proceso en las del ciclo, revelar secuencias donde no las hay y descartar ciclos simultáneos o incompletos que podrían ser relevantes” (Ejea, 2006, s. p.).
Este modelo ha sido fuertemente criticado desde diversas perspectivas. En general, se cuestionan aspectos como: su excesivo énfasis en la expedición de una norma legal, concebida como punto eje central de la Política Pública; el carácter lineal de las etapas que propone, pues no tiene en cuenta que esas etapas pueden coexistir en el tiempo y no necesariamente sucederse unas a otras; el plantear un esquemas top-
56 down, de arriba hacia abajo, en la formulación e implementación de las Políticas Públicas, sin tener muy en cuenta las Políticas Públicas impulsadas desde la sociedad (Roth, 2008).
Como consecuencia de estas críticas han surgido otros modelos de Políticas Públicas que buscan superar estas deficiencias del modelo del ciclo de políticas. Estos modelos alternativos se reseñan a continuación.