Sensory stimulation

Los mitos institucionalizados difieren en la cabalidad con que describen las relaciones de causa y efecto y en la claridad con que describen criterios que deben ser tenidos en cuenta para la evaluación de las producciones.

Algunas organizaciones usan la rutina, tecnologías claramente definidas para obtener su producción. Cuando es posible evaluar fácilmente la producción, con frecuencia se desarrolla un mercado y los consumidores obtienen importantes derechos de inspección y control. En este contexto, por lo general la eficiencia determina el éxito. Las organizaciones deben enfrentar las exigencias de una estrecha coordinación, con sus redes de relaciones, y lo hacen organizándose en torno a problemas técnicos inmediatos.

Pero el crecimiento de la sociedad organizada colectivamente y la interconexión mayor de las relaciones sociales han socavado muchos contextos de mercado (…). La

62 incertidumbre de contingencias técnicas imprevisibles o de adaptarse al cambio ambiental no puede resolverse con base en la eficiencia. Los participantes internos y los componentes externos requieren por igual reglas institucionalizadas que promuevan la confianza y la credibilidad en las producciones y protejan las organizaciones del fracaso (Powell et al., 1999:95).

De la cita se desprende que lo que estos autores señalan es que debe pensarse en dos tipos de organizaciones: las que se desempeñan ejerciendo fuertes controles en su producción y, en el otro extremo, las organizaciones institucionalizadas cuya estabilidad depende del isomorfismo con las reglas institucionales. Es importante plantear, que en la medida en que una organización se encuentra altamente institucionalizada, surgen dos inconsistencias estructurales que deben comprenderse adecuadamente. Primero, las actividades técnicas y las demandas de eficiencia crean conflictos e inconsistencias en los esfuerzos de una organización institucionalizada por sujetarse a las reglas ceremoniales de producción. Segundo, como estas reglas ceremoniales se transmiten por mitos que pueden surgir de diferentes partes del ambiente, las reglas suscitan conflictos entre sí. Tales inconsistencias hacen que sea problemático el interés por la eficiencia y la coordinación y el control rigurosos. “Las estructuras formales que rinden culto a los mitos institucionalizados difieren de las estructuras que actúan eficientemente. La actividad ceremonial es significativa en relación con reglas categóricas, no con sus efectos concretos” (Powell et al., 1999:96).

Meyer y Rowan analizan cómo una organización puede resolver los conflictos entre las reglas ceremoniales y la eficiencia, recurriendo a dos medios interrelacionados: la separación y la lógica de la confianza.

La Separación

Quisiera revisar el tema de la separación a la luz de una experiencia de trabajo ocurrida en la Secretaría de Obras Públicas de la Municipalidad de Rosario. A fines de poder brindar un marco adecuado a esta experiencia, es relevante comentar que la misma tuvo sus comienzos en el año 2002, posteriormente a la seria crisis institucional en la que el país se encontraba. El Presidente De la Rúa había renunciado en diciembre del 2001, la moneda había sufrido una fuerte devaluación, los índices de desocupación se habían elevado en forma no conocida en la historia argentina y toda una serie de conflictos sociales azotaban la República.

En ese particular contexto, la Secretaría había generado desde su Programa de Innovación Tecnológica una serie de cambios estructurales y de gestión a los fines de ganar en eficiencia. Al momento en el que fui convocado, el Programa de Innovación Tecnológica había llegado a un diagnóstico generado por medio de un sistema participativo.

Cuadro N° 18 El mismo planteaba:

La complejidad de la gestión de las Obras Públicas de una ciudad de la escala de Rosario hace que la división funcional prevaleciente en la organización no pueda dar las respuestas esperadas.

Retomando el diagnóstico realizado en el marco del proyecto de reingeniería, caracterizaban la organización de la Secretaría de Obras Públicas, de la siguiente manera:

 Una estructura organizada por funciones, sin instancias de coordinación inter áreas.  Procesos burocráticos y apegados a la formalidad.

 Escasa satisfacción de las metas previstas en cuanto a cumplimiento de plazos, y respuesta a los vecinos.

(Manual de Gestión por Proyectos – Municipalidad de Rosario)

Cuadro N° 19 A partir de estos fundamentos el Programa de Innovación Tecnológico planteaba:

En estas circunstancias, es preciso generar mecanismos de enlace que promuevan un nuevo estilo de gestión, centrada en el logro de las metas organizacionales.

63 Secretaría, retomando una de las líneas estratégicas acordadas por la Alta Dirección de la Secretaría en Diciembre de 2002:

“Desarrollar mecanismos de Gestión por Proyectos. Implementando equipos ad-hoc, con un líder responsable, del que participen todas las áreas involucradas: centralizadas y descentralizadas.” Objetivos

 Desarrollar una cultura de logro de metas organizacionales.  Implementar mecanismos de Gestión por Proyectos.

 Promover el desarrollo de capacidades de gestión integral basadas en responsabilidades. (Manual de Gestión por Proyectos – Municipalidad de Rosario)

En este marco fui convocado para colaborar en el logro de los objetivos planteados. Son estos mismos objetivos los que merecen una reflexión inicial. En principio, plantean la necesidad de “desarrollar una cultura de logro de metas organizacionales”. La misma enunciación reconoce pues, que el logro de metas no constituía parte de la cultura de la organización. Por tanto, hablamos inicialmente sobre el hecho de que el cambio que se buscaba no era el de la simple instalación de nuevas estructuras y procedimientos, sino de un cambio de la cultura de la Secretaría. Algunas preguntas que surgen oportunamente, son: ¿Por qué cambiar? ¿Quién alienta ese cambio? Las conversaciones posteriores permitieron notar que la fuente de dicho cambio tenía como motivación principal atender a la crisis institucional y económica que atravesaba el país. Uno de los puntos centrales era que la Secretaría se manejaba con un esquema de tercerización de buena parte de las obras públicas que se ejecutaban en la ciudad. La crisis económica planteó un problema muy severo a nivel del presupuesto. Por este motivo, el Ejecutivo Municipal debió elaborar distintas estrategias que permitieran afrontar la crisis. En el caso de la Secretaría (una de las de mayor presupuesto), la dificultad para continuar con un esquema de tercerización implicaba asumir el desafío de mejorar la gestión, producir ahorro y mantener los servicios que la población demandaba.

Determinar el origen de la necesidad del cambio se volvió un tema prioritario. La necesidad no se encontraba en establecer procesos de mejora que apuntaran al aumento de la eficiencia y la calidad de los servicios. En rigor, una crisis acontecida en el contexto de la Organización, trajo aparejada la exigencia de un cambio significativo en las prácticas de sus miembros.

Es decir, el cambio no sobrevino a partir de que la organización se encontraba realizando una lectura e interpretación permanente del contexto, para determinar, al interior de la Organización, las mejoras técnicas requeridas para el logro de mayores niveles de eficiencia. La organización, de alguna manera, fue “sorprendida” por el contexto. No era parte de la práctica cotidiana la evaluación de lo que ocurría, con lo cual la dialéctica texto/contexto estaba excluida.

El brusco cambio en el contexto produjo un aumento de la complejidad social, que puso en crisis las posibilidades de brindar un adecuado servicio por parte de la Secretaría. Esto trajo aparejada la decisión de producir un cambio en la gestión. En este caso, la Gestión por Proyectos no resultó ser el producto de un proceso de maduración de los miembros de la organización. Podría argumentarse que de una u otra manera la decisión provino del mismo sistema municipal. Y sin dudas fue así. La decisión del Ejecutivo sobre la necesidad de producir ahorros y mantener el servicio, resultó políticamente correcta, y se originó en el mismo sistema municipal. No obstante, la decisión del Ejecutivo recaía en la misma lógica. El cambio fue concebido como una forma de dar respuesta a la crisis, y no como una posibilidad de mejorar la capacidad de cumplir con los objetivos. Por otro lado, sólo se propuso la consigna del ahorro en términos políticos, pero sin precisiones técnicas sobre cómo lograrlo. Cabe entonces una pregunta importante, ¿dónde se originó esta propuesta? ¿cómo surgió el concepto de avanzar hacia un sistema de gestión por proyectos? La respuesta está en el Programa de Innovación Tecnológica, el cual tenía poco tiempo de existencia en la Organización. Dicho Programa se desarrolló con el objetivo de introducir mejoras en los procesos de la Organización. Sus miembros no pertenecían a la cultura instituida. Por el contrario, estaban allí para generar cambios que previamente la organización no había generado. Debido a esto, el Programa contaba inicialmente con una escasa consideración por parte del resto de los miembros. Sus acciones siempre estaban relacionadas con un cambio del status quo y, por esta razón, generaba resistencia. Fue precisamente en

64 el seno de este Programa, de donde surgió la propuesta de implementar el dispositivo que culminó en la idea de avanzar hacia una metodología de gestión por proyectos.

Por lo tanto, al hecho de que el cambio haya surgido por una decisión política en relación a una crisis del contexto, debemos agregar que los generadores de las propuestas sobre cómo avanzar en medio de esta situación, devino de “los recién llegados” a la Secretaría, aquellos que no estaban comprometidos con la cultura de la Organización, o para decirlo de otra manera, del sector de no estaba comprometido con los mitos institucionales tal como históricamente fueron concebidos.

¿Con qué se tuvo que lidiar entonces? Precisamente con la fuerte separación existente al interior de la organización. “Promover el desarrollo de capacidades de gestión integrales basadas en responsabilidades”. Dar paso a una gestión integral implicaba necesariamente un método de trabajo en el cual los sectores poseyeran una fuerte interrelación a la hora de la definición de las estrategias, la planificación de los proyectos, la utilización de los recursos y la ejecución de las obras. Esto es lo que particularmente no ocurría.

Lo que ocurría en la Secretaría, puede ser analizado con el auxilio de otra proposición formulada por Meyer y Rowan (1999): “Ya que los esfuerzos por coordinar y controlar las actividades en las organizaciones institucionales llevan a conflictos y a pérdida de legitimidad, se separan los elementos de estructura de las actividades, además de separarlos unos de otros” (Powell et al., 1999:98).

En el caso de la Secretaría se pudo detectar una doble separación, que no solo dependía del hecho de que cada una de las Direcciones que constituían la Secretaría trabajaba en forma totalmente autónoma y separada del resto de las áreas, sino porque además, el esquema de tercerización permitía aumentar esta dinámica. Era evidente que, al interior de la Secretaría, los Directores se veían imposibilitados de poder especificar los plazos para el cumplimiento de los objetivos. Incluso, dada la particular situación gremial, en muchos casos, tampoco podían asegurar la mano de obra necesaria. “Las metas se hacen ambiguas o vacías y los fines categóricos son sustituidos por fines técnicos” (Powell et al., 1999:98).

Un argumento posible para lo expuesto estaría dado por la confirmación de que si bien existían obras concretas, no se contaba con metas comunes. La contundencia de esta afirmación surge del simple hecho de que las Direcciones de la Secretaría, las que usualmente participaban de una misma obra, nunca las habían planificado en forma conjunta. Es decir, cada una implementaba una planificación individual, por separado. Huelga comentar este problema en función de la afectación de los recursos humanos, el equipamiento, los altos costos y los problemas de financiamiento que se generaban. En una reunión de trabajo y ante la pregunta sobre ‘a qué se dedicaba la Secretaría’, las respuestas estuvieron todas sujetas a principios técnicos, ya que la calidad de vida de la ciudadanía no podía ser considerada. “Se evita la integración, se descuida la ejecución de los programas de inspección y la evaluación se vuelven ceremoniales” (Powell et al., 1999:98).

Las precisiones ofrecidas evidenciaban que las relaciones entre sectores eran formales y al solo efecto del pase de la información general, es decir: indicaban dónde daba comienzo uno y dónde terminaba el otro; o, cuándo le tocaba a uno u otro. A pesar de los muchos y frecuentes problemas presentes en la operación cotidiana, se sostenía una forma de trabajo fragmentaria.

En un marco como éste, se vuelven muy importantes las relaciones humanas. Las organizaciones no pueden coordinar formalmente las actividades, porque sus reglas formales -si se aplicaran- generarían inconsistencias. “Por tanto se deja que los individuos desarrollen informalmente interdependencias técnicas” (Powell et al., 1999:98).

Un punto realmente llamativo era que, a pesar de los continuos problemas operativos que se generaban, las relaciones interpersonales resultaban ser muy buenas. Podría afirmarse que había esmero en las mismas. Obviamente, una cosa lleva a la otra. Una manera de subsistir, en una realidad como la descripta, consiste precisamente en esmerarse para no hacer observaciones al otro, como maniobra a los fines de no ser observado uno mismo. Meyer y Rowan plantean que se asigna un gran valor a la habilidad para coordinar las cosas –es decir, para llevarse bien con otras personas– como recurso para violar las reglas (Powell et al., 1999:99). Las ventajas de la separación son claras. En el supuesto de que las estructuras formales están trabajando realmente, se protegen las inconsistencias y anomalías que implican las actividades técnicas. Además, como se evita la integración, se minimizan las disputas y los conflictos y una organización puede ganar el apoyo de un amplio rango de personas y componentes externos. “De este modo, la separación permite a las organizaciones mantener

65 estructuras estandarizadas, legitimadoras y formales, en tanto que sus actividades varían en respuesta a consideraciones prácticas” (Powell et al., 1999:99).

La Confianza

No obstante la falta de coordinación y control, las organizaciones que han realizado una separación no son anárquicas y las actividades diarias se realizan de manera ordenada. Lo que da legitimidad a las organizaciones institucionalizadas y les permite parecer útiles, a pesar de su falta de validación técnica, es la confianza y buena fe de sus participantes internos y de sus componentes externos: “La confianza en los elementos estructurales se mantiene por medio de tres prácticas –evitar, ser discreto y “hacerse de la vista gorda” (Powell et al., 1999:99). Se deriva de esto una quinta proposición. “Cuanto más se deriva la estructura de una organización de mitos institucionalizados, más mantiene la ostentación de confianza, satisfacción y buena fe, interna y externamente” (Powell et al., 1999:100).

En el caso expuesto de la Secretaría, esta cuestión era esencial. Reproduzco notas sobre una conversación entre quien llevaba la responsabilidad máxima de la Secretaría y uno de sus Directores: Responsable: ¿Cuál va a ser el plazo de ejecución?

Director: Depende.

Responsable: (luego de un silencio a la espera de mayores precisiones) ¿Depende de qué? Director: Obviamente, del tiempo…

Responsable: ¿Del tiempo?

Director: Sí, del clima, no se puede estimar la duración de una obra porque si llueve la misma se va a extender.

Responsable: Pero debe haber estadísticas sobre las lluvias. En las distintas estaciones llueve distinto. Director: Es cierto.

Responsable: (luego de un nuevo silencio, esta vez más tenso) Entonces, ¿no podrían averiguar las estadísticas de lluvia de los últimos años, y a partir de allí elaborar un coeficiente para tener una estimación?

Director: hmmmnn, sí, supongo que sí. ¿Y dónde su puede averiguar?

El diálogo trascripto puede generar la impresión de que se trata de una conversación entre alguien que quiere trabajar bien y un inútil, o peor aún, que uno de ellos le está tomando el pelo al otro. No obstante, ninguna de las dos posibilidades aplica, ya que se trata de dos buenas personas que sabían de lo que estaban hablando. El punto en cuestión era la discreción, el no invalidar a un colega de otra área. El hecho de que las Direcciones no planificaban juntas las obras en las que todas intervenían, sencillamente llevaba a que la única información que se compartía era la de la fecha aproximada en que la parte de cada uno estaría terminada. A partir de allí cada cual planificaba sus fechas de intervención (lo que suponía afectación de personal, equipamiento propio y de alquiler, compra de materiales, etc.). Cuando la fecha llegaba, y sin mediar comunicación alguna, los equipos y cuadrillas eran movilizados al lugar de la obra. ¿Entonces qué era lo que ocurría? Pues, si había llovido –por ejemplo-, naturalmente la obra se había retrasado, y como nadie se comunicaba con nadie, se concentraban en el lugar, la gente y los equipos, en forma innecesaria. Sin dudas el estado del tiempo había incidido realmente, pero el problema concreto se localizaba a nivel de la separación en la gestión. Y dado que la responsabilidad tiene que recaer en algún sitio, pues, “el estado del tiempo” se convertía en el factor de respuesta. Esto demuestra cómo el desempeño de las tareas sólo estaba basado en la buena fe de los participantes internos. Obviamente, un serio problema que se detecta es que esta situación lleva inevitablemente a fuertes encubrimientos…, el “hacer la vista gorda” que nos aportó Goffman. Y como todos los actores saben que algo fallará, que alguna anomalía se presentará, se produce un movimiento paradojal. Esta certidumbre de la falla, trae aparejada como lógica consecuencia, el surgimiento de fuertes montos de incertidumbre. ¿Cómo se atiende esta paradoja? Pues sobre la base de la confianza y la buena fe en los demás.

El caso que hemos presentado nos permite ver que, si bien la integración de la sociedad es producto de las destrezas de los actores sociales, la clave para su entendimiento está en la forma en que dichos actores realizan esa producción y reproducción de la vida social. Como se puede advertir,

66 la referencia a la producción implica necesariamente su señalamiento, a la vez, como reproducción. “Es decir, cuando se reproduce la acción, se reproducen también los contextos donde transcurre la vida social. Las acciones desplegadas por los agentes tienen un doble carácter, son tanto constituidas como constituyentes de los procesos sociales e históricos” (Ortiz Palacios, 1999:62). De modo que las acciones de los actores, en el ejemplo brindado, reproducen las reglas ceremoniales, en detrimento directo de la eficiencia.

Veamos ahora una última proposición de entre las que plantean Meyer y Rowan (1999): “Las organizaciones institucionalizadas procuran reducir al mínimo la inspección y la evaluación tanto por parte de sus gerentes internos como de los componentes externos” (Powell et al., 1999:101). En el ejemplo que he trabajado, haber evitado la evaluación fue un aspecto nodal para sostener el equilibrio interno de la organización. Por otra parte, un aspecto que no he mencionado aún es que, de la misma manera que la Organización evita la evaluación interna, algo del mismo orden termina ocurriendo con las empresas que brindan servicios tercerizados. Un adecuado control por parte de la Secretaría requeriría procesos que apunten a la formulación de objetivos claros y criterios de eficiencia bien definidos. Lo que no se procura para sí, es difícil y comprometido, construirlo para aquellos con quienes se posee relaciones externas.

Definición Conceptual

Los ejes considerados para diferenciar los distintos tipos de organización, me parecen realmente superadores de las conceptualizaciones tradicionales. Cuando decimos organizaciones públicas o privadas, suele ponerse el acento en que las primeras no persiguen un afán de lucro y las segundas sí. Si bien esto es cierto, de todas maneras ambas se encuentran atravesadas por la institución