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La LODD establece en su artículo 2 que los Guardias Civiles62 son titulares
de los derechos fundamentales y las libertades públicas reconocidos en la Constitución, sin otros límites en su ejercicio que los establecidos en ésta, en las disposiciones que la desarrollan y en la propia LODD.
Aunque los derechos fundamentales tienen vocación de universalidad, debe distinguirse, como lo hace el referido artículo 2, entre titularidad y ejercicio. En cuanto a la titularidad de derechos fundamentales, la
condición de guardia civil no implica ninguna especificidad63, siendo, en
consecuencia y sin ninguna limitación, sujetos de titularidad de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución bajo las mismas condiciones que el resto de ciudadanos.
Mas, sin embargo, la titularidad es una cosa y el ejercicio de los derechos otra. Y así, el mismo artículo 2 ya anticipa que el ejercicio de derechos y
62 Debería haberse recibido a los miembros del Cuerpo como los “guardias civiles” y no
como los “Guardias Civiles”, pues ésta última mención, con mayúsculas, estrictamente hablando se estaría refiriendo a los efectivos del Cuerpo que ostentan el empleo de Guardia Civil, (primer empleo de la Escala de Cabos y Guardias (artículo 15 de la LRPCGC) quedando excluidos, con la expresión referida, todos los que ostentan un empleo distinto (Cabo, Teniente o Comandante, por ejemplo)
63 Condicionan la titularidad, según el derecho del que se trate, aspectos como la
nacionalidad, la ciudadanía, etc. Así, por ejemplo el artículo 19 empieza proclamando
“Los españoles…”. o el artículo 23 “Los ciudadanos…”., y otros como el 24 “Todas las personas …”.
libertades queda modulado por los condicionantes o limitaciones impuestos por las leyes, condiciones que, en el caso de los guardias civiles, vienen “justificadas por las responsabilidades que se les asignan y que, en todo caso, están definidas y proporcionadas a la naturaleza y a la trascendencia que el mantenimiento de la seguridad pública exige de los responsables de su garantía”64.
En relación con el ejercicio de derechos fundamentales, no es ésta una situación que, como se verá, es exclusiva de los guardias civiles; así lo proclama el mismo preámbulo de la LODD, al decir, en una referencia genérica a los derechos fundamentales, que “para diferentes grupos o sectores de los servidores públicos se puedan establecer limitaciones o condiciones en su ejercicio”.
En primer término es la propia Constitución la que estima procedente que algunos ciudadanos vean constreñido el ejercicio de algunos derechos fundamentales en beneficio de otros intereses considerados más dignos de protección. Así, por ejemplo, los Jueces, Magistrados y Fiscales mientras se encuentren en activo tienen prohibida la pertenencia a
partidos políticos y sindicatos65, estando, por tanto, limitado para ellos el
ejercicio de la libre sindicación. También es ejemplo de expresa limitación constitucional de ejercicio de derechos fundamentales la prohibición de ejercicio colectivo del derecho de petición que recae sobre los miembros de las Fuerzas o Institutos Armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar66.
64 Preámbulo de la LODD. 65 Artículo 127 de la Constitución.
66 En el artículo 29. 2 de la Constitución. Esta prohibición, en lo que se refiere a los
miembros de la Guardia Civil se vuelve a recordar en el artículo 13 de la LODD, aunque ya figuraba en el artículo 15.2 de la LOFCS. Igualmente, con idéntico tenor que en la Constitución se dicha restricción se recoge en el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición (LODP).
También es constatable, en segunda instancia, cómo otras veces los sacrificios que han de asumir los titulares de derechos fundamentales son materializados por el legislador cuando, en cumplimiento del artículo 81 del texto constitucional, desarrolla el contenido esencial de los preceptos referidos a derechos fundamentales e introduce en las respectivas leyes orgánicas algunas limitaciones en su ejercicio.
Este es el caso, por ejemplo, del artículo 28.1 y de su correlativo desarrollo a través de la Ley Orgánica correspondiente. Tras formularse el derecho
con la máxima amplitud67, el citado precepto de la Carta Magna
introduce un ofrecimiento al legislador para que, en relación al ejercicio de este derecho fundamental por parte de los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de Cuerpos sometidos a disciplina militar, lo exceptúe, lo limite o que, incluso, se abstenga de introducir excepción o
limitación alguna68.
En este contexto, la LOLS podría haber permitido sin restricciones la sindicación de los anteriormente citados, podría haber limitado su ejercicio y podía, como es el caso, exceptuar complementariamente a
dichos ciudadanos del ejercicio de este derecho fundamental69. Bien es
cierto que antes del desarrollo de esta reserva de ley, y desde un tiempo
coetáneo a la Constitución70, ya existía esa prohibición en los artículos 181
y 182 de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, restricción que
67 Artículo 28.1 de la Constitución: “Todos tienen derecho a sindicarse libremente (…)”. 68 Artículo 28.1 de la Constitución: “ (…) La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos (…)”
69 Según el artículo 1.3 de la LOLS “quedan exceptuados del ejercicio de este derecho los miembros de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de carácter militar“.
70 Las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas fueron aprobadas por Ley 85/1978 de
para los guardias civiles sería igualmente reiterada por la LOFCS en su
artículo 15, y más recientemente por la propia LODD en su artículo 1171.
Según LAHERA FORTEZA, el sentido de la decisión del legislador ante las posibilidades que el constituyente le presenta en el artículo 28.1 de la Constitución tiene su fundamento en que el legislador considera incompatibles la disciplina militar, a la que se sujetan los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil, y la libertad sindical, con la finalidad última de asegurar el orden público y la seguridad
internacional72. Para BARCELONA LLOP, en cambio, la prohibición que
comparten Fuerzas Armadas y Guardia Civil es la preservación del principio de neutralidad la que justifica que sus miembros deban
abstenerse de participar en actividades políticas y sindicales73.
De estos grupos de personas, como los miembros de la Guardia Civil, normalmente de composición homogénea y caracterizados por compartir rasgos comunes de tal entidad que les hace “merecedores” de las referidas restricciones, se ha ocupado reiteradamente la jurisprudencia constitucional. En su STC 132/2001, de 8 de junio, constata que es posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, que califica como “relaciones de especial sujeción”, “de poder especial”, “de supremacía especial” o simplemente “especiales”, un concepto que implica “la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos”.
71 Según el artículo 11 de la LODD “los guardias civiles no podrán ejercer el derecho de sindicación”.
72 LAHERA FORTEZA, J. 2006, p. 284. 73 BARCELONA LLOP, J. 1996, p. 95.