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En 2007, España rechazó otorgar protección internacional a 5.952 solicitantes de asilo, entre inadmitidos a trámite, denegados y rechazados por otros conceptos, como la aplicación del Reglamento de Dublín, y, en consecuencia, una mayoría de ellos quedaron abocados a una situación de irregularidad administrativa y de extrema vulnerabilidad en todos los sentidos (social, económica, psicológica…). Las enormes dificultades que debieron sortear para llegar a nuestro país y el temor al retorno condujo a la inmensa mayoría a permanecer aquí, a la espera una parte de ellos de la resolución de sus recursos judiciales (en 2007, 848 solicitantes de asilo presentaron un recurso contra su inadmisión a trámite y 471 contra la dene- gación del estatuto de refugiado).

En el caso de los inadmitidos a trámite, los afectados sólo pudieron llegar a atisbar una perspectiva fugaz de permanecer documentados durante el plazo máximo de sesenta días de que dispone la OAR para resolver en esta fase del pro- cedimiento. Cuando reciben esta resolución, ven frustradas sus esperanzas de prorrogar su documentación provisional en España y quedan excluidos de los pro- gramas de atención social de emergencia a los que habían podido acceder. Quienes solicitan asilo en un puesto fronterizo y son inadmitidos son devueltos a sus países de origen a pesar de los hipotéticos recursos judiciales.

Tampoco deja de ser traumático el impacto de la denegación del estatuto en aquellos solicitantes de asilo admitidos a trámite, ya que durante un periodo medio de unos dos años han podido emprender un proceso de integración en España con la participación en programas sociales y de formación e inserción laboral específi- cos y acceder al mercado laboral a partir de los seis meses de la admisión. Este pro- ceso se interrumpe de manera abrupta cuando reciben la resolución de denegación del estatuto de refugiado y deben enfrentarse a una situación de irregularidad admi- nistrativa. Las consecuencias psicosociales y laborales de ésta (abordadas en ante- riores informes anuales de CEAR) son de muy difícil comprensión y aceptación. Para todas estas personas se abre un panorama vital absolutamente desolador, puesto que, desde la reforma de la Ley de Extranjería de 2003, la estancia irregular en España es uno de los motivos que permite inadmitir cualquier solicitud de auto- rización de residencia y trabajo en el régimen general. La normativa de extranjería

consagró así la consabida exigencia de que los migrantes deben tramitar el visado que les permita entrar en España para acceder a un puesto de trabajo tras la gestión de un empleador que haya manifestado previamente su interés por contratarle. Se apuesta así por una concepción de la migración como el cupo de mano de obra necesaria para satisfacer las necesidades de la economía española.

Sin perjuicio de muchas otras consideraciones, este modelo migratorio des- atiende la realidad de muchas personas que se vieron forzadas a exiliarse por las razones de persecución amparadas por la Convención de Ginebra u otros instru- mentos internacionales de protección de los derechos humanos.

Desde 2003, la única vía abierta para la regularización de quienes permanecen en nuestro país en una situación administrativa irregular son las autorizaciones de residencia por circunstancias excepcionales, cuya concesión está regulada por el artículo 31.3 de la Ley de Extranjería para “situaciones de arraigo, así como por razones humanitarias, de colaboración con la justicia u otras circunstancias excep- cionales que se determinen reglamentariamente”. Asimismo, el artículo 45 del Reglamento de Extranjería establece un catálogo de circunstancias en las que pro- cede en todo caso la autorización de residencia por circunstancias excepcionales1

, pero ello no quiere decir que no existan otros supuestos de hechos excepcionales o de índole humanitaria que puedan quedar al amparo del citado artículo 31.32

. Hasta 2003 la normativa de extranjería amparó de manera expresa supuestos de hecho excepcionales sin un tratamiento jurídico expreso. Se trata, por ejemplo, de extranjeros que acreditaban ser ascendientes directos o tutores de un menor o discapacitado español que residía en España y vivía a expensas suyas; o de aque- llos extranjeros a los que se había concedido la cédula de inscripción por ser nacio- nales de países que les negaban la expedición de un pasaporte.

Sin duda, existe un número considerable de solicitantes de asilo que, a pesar de ver inadmitida a trámite o denegada su solicitud de asilo en España, reciben una y otra vez la resolución negativa de sus autoridades a expedirles un pasaporte.

Los criterios restrictivos de la OAR y la denegación de la protección interna- cional a más del 90% de los solicitantes de asilo imponen que una parte de ellos deba superar sus lógicos temores para ponerse en contacto con las autoridades de su país a fin de ser documentados. El rechazo de éstas les convierte en apátridas de hecho, personas cuya nacionalidad es determinable pero que carecen del apoyo de sus autoridades, que incluso se niegan a documentarles como nacionales. La legis- lación de extranjería prevé que a las personas en esta situación se les conceda una cédula de inscripción, que implica un reconocimiento de su identidad y nacionali- dad, pero que no equivale ni conlleva una autorización de residencia por circuns- tancias excepcionales.

Es evidente la voluntad legal manifiesta de proteger supuestos de excepciona- lidad como éste, además de los definidos en el Reglamento de Extranjería. La juris- prudencia coincide en que la excepcionalidad es un concepto jurídico indetermi- nado que debe valorarse caso a caso y la experiencia cotidiana de CEAR revela que esta excepcionalidad adquiere perfiles muy complejos. Sin embargo, las delegacio- nes de gobierno deniegan de manera sistemática muchas solicitudes de autoriza- ción de residencia por circunstancias excepcionales cuando éstas se basan en supuestos de naturaleza claramente extraordinaria pero no pueden enmarcarse en los casos cuyos requisitos están reglamentariamente establecidos. Ni siquiera resulta sencillo el acceso a las autorizaciones de residencia por circunstancias excepcionales en aquellos casos en que concurren los ejemplos recogidos en el Reglamento de Extranjería, ya que son interpretados de una manera absolutamen- te restrictiva y a veces vulnerando incluso la legalidad.

Las autorizaciones de residencia por arraigo laboral previstas en el artículo 45.2 a) del Reglamento de Extranjería sólo existen en la norma reglamentaria. La publicidad que se dio a la entrada en vigor del llamado arraigo laboral en 2005, que al parecer vinculaba la concesión de una autorización de residencia a la existencia de un contrato de trabajo, no fue más que un espejismo que sirvió para justificar el pro- ceso de regularización de migrantes de aquel año. Más allá de aquel procedimiento, permitió normalizar la situación de muy pocas personas en situación irregular, principalmente la de aquellos trabajadores extranjeros que se atreven a denunciar a sus empleadores por vulnerar la legalidad y disponen de asistencia jurídica ade- cuada para ello, puesto que deben lograr una sentencia condenatoria o un acta de la Inspección de Trabajo que les reconozca un año de trabajo clandestino.

De manera paralela, el Gobierno sigue sin reconocer el arraigo laboral de los solicitantes de asilo denegados como razón para otorgarles una autorización de residencia y trabajo, a pesar de que en muchos casos se encuentran en España desde un tiempo superior a los dos años exigidos reglamentariamente y acreditan haber trabajado por periodos superiores al año, según certifican los informes de vida laboral emitidos por la Tesorería General de la Seguridad Social. Las delega- ciones de gobierno continúan negando la existencia de razones excepcionales de arraigo laboral en estos casos, una interpretación que confunde este concepto con el de explotación laboral.

También son notables las dificultades para acceder a autorizaciones de resi- dencia por circunstancias excepcionales en casos como el del “arraigo social”. Existen problemas para que las delegaciones de gobierno entiendan probada la permanencia en nuestro país durante los tres años exigidos al aplicar criterios muy restrictivos en la valoración de la documentación presentada.

Es también muy complicada la acreditación de la carencia de antecedentes penales para los extranjeros procedentes de determinados países, como se anali- zará en el epígrafe siguiente. Así, los ciudadanos de Nigeria no tienen manera de obtener este certificado y en consecuencia no pueden acceder a las autorizaciones de residencia por arraigo ya que no logran cumplir este requisito por la falta de colaboración de sus autoridades. Por su parte, los ciudadanos iraquíes se enfren- tan a importantes dificultades para obtener y legalizar este certificado a conse- cuencia de la difícil situación de su país.

El arraigo por vínculos familiares con España, previsto en el Reglamento de Extranjería en relación con las solicitudes de personas cuyo padre o madre hubie- ran sido originariamente españoles, no suele amparar a aquellos solicitantes de asilo que han visto inadmitida a trámite su solicitud de asilo cuando proceden de Guinea Ecuatorial o el Sáhara Occidental (colonias con el título de provincias espa- ñolas hasta 1968 y 1975, respectivamente), aunque aporten copia de los documentos de identidad que acreditan que sus padres tuvieron la nacionalidad española, ya que las delegaciones de gobierno esgrimen que no se trata de “españoles de origen”.

El resto de autorizaciones de residencia por circunstancias excepcionales pre- vistas de manera expresa en el Reglamento de Extranjería también se interpretan de manera absolutamente restrictiva. A los solicitantes de asilo inadmitidos a trá- mite o denegados no se les conceden autorizaciones de residencia en virtud del riesgo que supone su traslado al país de origen para tramitar su documentación mientras se resuelven sus recursos judiciales al amparo del derecho a la tutela judi- cial efectiva. Tampoco hay apenas autorizaciones de residencia por la condición de víctima de delito racista fundamentalmente porque la circunstancia agravante de racismo es muy poco apreciada por jueces y tribunales.

A estas situaciones, que tendrían fácil amparo al estar previstas de manera expresa en el Reglamento de Extranjería, se unen otras muchas excepcionales o de índole humanitaria que no están desarrolladas en el Reglamento de Extranjería y que tampoco han encontrado protección bajo la salvaguarda de la legislación de asilo. Son un cúmulo de circunstancias de carácter humanitario muy variadas que no hallan protección.

Las autorizaciones de residencia por circunstancias excepcionales que se con- ceden por razones de enfermedad sobrevenida son también muy pocas y hay ejem- plos de denegaciones de éstas en la práctica diaria sin ninguna fundamentación. CEAR considera que casos como el que ahora se expone evidencian hasta qué punto existen supuestos que la ley sin duda busca proteger, pero no están encontrando protección por la aplicación de criterios muy restrictivos y por la práctica instala- da en las delegaciones de gobierno de atender las solicitudes en relación con cada

uno de los supuestos tasados reglamentariamente. La excepcionalidad amparada por la ley es un concepto jurídico indeterminado que no puede ser interpretado de manera aislada y parcelada, en relación a cada supuesto previsto en el Reglamento de Extranjería. Sirva este ejemplo:

M. nació en Guinea Conakry, tiene actualmente 46 años y lleva en nuestro país desde 1989. Solicitó asilo en 1992, pero su solicitud fue denegada. Lleva, por tanto, dieciocho años en España en situación irregular. Estuvo casado con una española y tuvo un hijo en 1990. Ha padecido problemas de drogadicción y actualmente es seropositivo. Acude a CEAR-Madrid desde el año 2000.

En CEAR-Madrid le han asesorado en la petición de innumerables trámi- tes que siempre han sido denegados. Durante muchos años careció de cualquier documento proporcionado por su país de origen, por lo que llegó a ser docu- mentado a través de una cédula de inscripción que posteriormente no le fue renovada. En los últimos años ha tramitado en dos ocasiones una autorización de residencia por razones humanitarias por enfermedad sobrevenida al carecer en su país de tratamiento médico para el VIH, pero han sido denegadas.

En la segunda ocasión se presentó un informe de Médicos Sin Fronteras en apoyo de la solicitud que confirmaba que, de las 28.000 personas necesitadas de tratamiento con antirretrovirales en Guinea Conakry, sólo 900 lo obtienen y que el tratamiento médico es de pago. No sirvió de nada. Dicha resolución se encuentra en los tribunales desde noviembre de 2006 y se ha señalado la vista para abril de 2008. En febrero de 2007, solicitó una autorización de residencia por circunstancias excepcionales alegando su indudable arraigo y aportando un informe favorable de inserción social emitido por los servicios sociales municipales.

Desde el verano de 2007 la página web del Ministerio de Administraciones Públicas informaba de que la autorización por arraigo social había sido dene- gada, aunque no le ha sido remitida ninguna resolución. En agosto del pasa- do año, CEAR-Madrid planteó una consulta al Área de Trabajo y Asuntos Sociales de la Delegación del Gobierno en Madrid y se informó de que el expe- diente había sido denegado por supuestas deudas de la empresa ofertante. Parece que la notificación no fue dirigida al domicilio que se señaló en el impreso de solicitud de autorización y se produjo una evidente indefensión del interesado. Su solicitud ha sido por ello archivada y actualmente se encuentra pendiente de la oportuna resolución de un recurso de reposición interpuesto en octubre de 2007.

Ni la solicitud de asilo que formuló a su llegada a España, ni su condición de padre de español, ni su situación de indocumentado de larga duración, ni

sus dieciocho años continuados en España, ni su condición de víctima de una enfermedad de la que resulta evidente que no existe tratamiento médico en su país de origen parecen ser motivos suficientes para autorizar su residencia en nuestro país.

Ante los reducidos índices de protección internacional que otorga España, cada vez son más las personas que, a pesar de haber llegado en los últimos años procedentes de países en conflicto o inmersos en graves crisis humanitarias, lejos de hallar protección a través de la vía del asilo, quedan en situación irregular. Son cada vez más los iraquíes, somalíes, colombianos, congoleños, sudaneses, nigeria- nos o paquistaníes que han visto rechazada su solicitud de asilo y se mezclan con los cientos de miles de personas que esperan una oportunidad para regularizar su situación en España.

Frente a los procesos de regularización, opción a la que han recurrido todos los gobiernos desde 1985, CEAR siempre ha apostado por incluir en la legislación de extranjería soluciones permanentes y a largo plazo, en particular para los soli- citantes de asilo que quedan sin protección. CEAR defiende ante la opinión públi- ca, las instituciones implicadas y los juzgados y tribunales la correcta interpreta- ción y aplicación de los instrumentos que ofrece la normativa vigente, de manera que sea posible el acceso a la residencia legal para el cada día mayor número de refugiados sin protección, en este momento histórico de profunda crisis del dere- cho de asilo.

8.2. LOS OBSTÁCULOS PARA OBTENER LA AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA