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a. Situación Portuaria Latinoamericana

Desde los años noventa, los sistemas portuarios de Latinoamérica9 han entrado en un proceso de modernización, el cual ha tenido diferentes etapas y grados de profundidad en los distintos países, con la concurrencia de una serie de influencias internas y externas que han obligado a colocar en cada modelo un fuerte ingrediente nacional producto de la necesidad de tener que adaptarse a los requerimientos propios de cada país.

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SEPÚLVEDA, Diego. Consultor, Resumen de Documento: “Experiencia Chilena en el Campo de los Operadores Portuarios” Guayaquil Agosto 1995.

MENOR 8,2 M 440 ENTRE B.21 Y 9 M 107 MAYOR QUE 9.77 M TOTAL 547

MENOR QUE 100M LOA 3

ENTRE 100.01 Y 150 M LOA 312 TOTAL 315 T.R.B. MENOR 6000 TRB 36 ENTRE 6001 Y 12000 TRB 406 MAYOR QUE 12001 TRB 105 TOTAL

En estas materias podemos señalar que los efectos renovadores más importantes que los cambios macroeconómicos han producido en los sistemas portuarios son los siguientes:

· Reestructuración y ajuste al sistema macroeconómico; · Reducción del Estado Empresario;

· Incorporación del sector privado;

· Competencia entre y dentro de los puertos; · Creación de Puertos Pivotes, hubo madres;

· Creación de Empresas Estibadores u Operadores Portuarios; · Entrega de puertos a Concesionarios privados;

· Nuevas responsabilidades armatoriales y portuarias;

· Nuevas tecnologías en operación, administración y comunicación; · Nuevo rol de los entes portuarios;

· Nuevos métodos para inversión privada en infraestructura de puertos públicos.

Marco Conceptual

Como se puede apreciar la necesidad de una readecuación del sector portuario, hoy es fundamental para todo el sistema de transportes de un país, sin embrago llevarla adelante no es una tarea fácil y ello involucra un esfuerzo adicional, colectivo y coordinado de todos los sectores que ejercen su influencia en el tema marítimo portuario, incluido dentro de ellos a la comunidad aledaña y relacionada.

Modelos Aplicados

Con los antecedentes antes mencionados los diferentes países latinoamericanos han diseñado sus nuevos modelos los cuales han tenido entre otras consideraciones los siguientes objetivos generales:

· Obtener el máximo de rendimiento de las instalaciones portuarias existentes;

· Reconvertir al recurso humano, optimizando las relaciones laborales; · Dar seguridad e independencia al país para su transporte marítimo; · Promover el desarrollo de economías regionales;

· Ofrecer a los embarcadores y consignatarios las mayores posibilidades de un servicio de calidad, en términos de aumentar la velocidad de transferencia y reducir las mermas, daños y pérdidas de mercancías;

· Optimizar y reducir el tiempo de las naves en el puerto; · Minimizar los costos totales del transporte;

· Minimizar la inversión de capital estatal y dar cabida a la inversión privada;

· Asegurar la protección del medio ambiente; · Tecnificar la gestión y las decisiones.

Cabe hacer presente que de los países del (Grupo Andino, Colombia es el que ha aplicado más intensamente un proceso de reformas portuarias, el que es seguido por Venezuela en cuanto a su profundidad, Perú está en la etapa de llamado a licitaciones que podríamos evaluar como un poco más avanzada que la actual situación del Ecuador, pero de menor movimiento real.

Marco general de las políticas portuarias en Latinoamérica.

Frente a los cambios indicados los sistemas portuarios de los países latinoamericanos han venido introduciendo grandes transformaciones institucionales y operacionales, que han permitido el acceso del sector privado a estas actividades y han reducido la influencia del Estado.

Estos cambios han hecho a su vez variar la estructura y las funciones del Estado en materias portuarias, el que hoy, en general, sólo se ha reservado las tareas normativas, de coordinación y de supervisión, pasando de una función global, monopolítica y de acción empresarial operacional a una función descentralizada y abierta a la libre competencia con la participación activa del sector privado.

Los procesos de cambios institucionales a que nos hemos referido pueden ser analizados, en primer término, desde un punto de vista doctrinario, ya que la gran mayoría de los países han estado aplicando un modelo de economía de Mercado, donde es prioritario el principio del Estado subsidiario, que consagra dicho modelo económico, lo que sin duda hace difícil determinar cual es el límite de la libertad económica y hasta donde llega la apertura y las limitaciones del sector privado, frente a las atribuciones del Estado.

Por otra parte es importante tener presente, que en la gran mayoría de los países latinoamericanos, el frente costero y los puertos, están construidos sobre bienes nacionales de uso público o bienes del dominio público, y por lo tanto no son susceptibles de ser transferidos por el Estado al sector privado, y solo son sujetos de actos de disposición administrativa, como es el caso del otorgamiento de ellos o de parte de

ellos en concesión al sector privado, de permisos especiales de delegación de funciones.

Finalmente, en esta área doctrinaria hay que tener presente que sin perjuicio de la participación del sector privado en la administración y operación de concesiones portuarias, el Estado mantiene sus funciones de bien común que no son delegables, como es el caso de las funciones normativas, las regulaciones legales y administrativas, las funciones de seguridad nacional y las de control de ingreso y salida de personas y mercancías, el control de tráfico marítimo, los aspectos de seguridad general, el control del medio ambiente y del tráfico ilícito de drogas y elementos psicotrópicos.

Por lo tanto frente al problema de las relaciones entre el Estado y el nuevo Ordenamiento Portuario, se hace necesario conjugar una serie de elementos de diferente nivel institucional, lo que hace necesario buscar un camino que permita encontrar un equilibrio entre las acciones, propias del Estado y el campo de las operaciones que se traspasan al sector privado.

En la búsqueda de estos esquemas, han estado trabajando los gobiernos de los diversos países, y ello ha llevado a incorporar nuevos conceptos de interacción gubernamental, los que se han traducido en diferentes formas de ejercer las funciones no delegables y de poner un límite entre las actividades de ambos sectores.

Si se revisa la situación país por país encontramos que algunos estados se han reservado ciertas funciones específicas y han liberalizado y desregulado otras, cambiándose en general los antiguos conceptos de un Estado Empresario, administrador y operador monopólico de los sistemas portuarios, por un Estado normativo y coordinador lo que

muchas veces exige mayor profesionalismo, conocimiento del mercado, capacidad de gestión y dinamismo sin funciones operativas respecto de las naves y las cargas y ha transferido estas funciones y en algunos casos la administración y mantenimiento de los puertos al sector privado.

Tendencias Generales

En esta etapa de modernización y readecuación portuaria los países han derivado en el establecimiento de un esquema o modelo que enmarca a la privatización como un proceso, por medio del cual el Estado abre el acceso al sector privado a determinadas actividades portuarias, manteniendo siempre una coordinación general y un control que permitirá la competitividad y mantendrá la libre competencia de los agentes económicos, considerando a los puertos como parte de la red de transporte público de la infraestructura estatal, la que debe estar al servicio del transporte marítimo y del comercio exterior de! País.

Esta forma de privatizar, es la que han ocupado los países latinoamericanos, y por tanto aquí no se ha producido una transferencia de la propiedad de los puertos al sector privado, como ha sucedido en otras áreas del sector productivo.

En estos procesos de privatización, el objetivo central ha estado encaminado o considerar la necesidad de incrementar la eficiencia comercial del transporte marítimo y del comercio exterior y por ello la privatización, ha tendido a buscar el mejor equilibrio para la convivencia entre el sector privado y el Estado, en fórmulas que se transformen en un mejor y más eficiente servicio portuario, teniendo en consideración que la meta final debe buscarse en el establecimiento de un sistema portuario flexible, rápido, seguro y económico.

El proceso de reorganización y reforma del sector portuario ya se ha extendido a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela.

Este movimiento reformista reviste características especiales, ya que a las bases globales que cimientan los grandes cambios de la economía mundial, se le han agregado ingredientes nacionales o algún elemento propio de cada país, lo que hace que los modelos se adecuen a la idiosincrásica y a las condiciones especiales de cada uno de los países en los cuales se va implementando.

En efecto, los diferentes países han utilizado para implementar sus reformas varios elementos de la nueva institucionalidad y modernidad del estado, aprovechando entre otros, las condiciones de países federales o de países unitarios en cuanto a su estructura de poder y de organización del Estado, para descentralizar sus funciones, o han promulgado leyes especiales donde se han incorporado las normas de privatización de empresas estatales o de modernización del Estado, todo lo cual ha producido algunas diferencias en los nuevos modelos portuarios.

Sin embargo, existen áreas comunes que es importante destacar como son:

a. La orientación general para buscar una mayor competitividad, producir una apertura del comercio exterior, instaurar una desburocratización de los procedimientos, y lograr un objetivo final claro en la búsqueda de sistemas portuarios más eficientes, y de menores costos totales en el transporte,

b. La incorporación de la competitividad dentro y entre puertos, con una participación activa del sector privado, y el mantenimiento de la

influencia del Estado en carácter de árbitro y de ente normativo superior; y,

c. La incorporación de estrategias basadas en los siguientes lineamientos:

· Descentralización, reestructuración o terminación de las Autoridades Portuarias o de las Empresas Estatales que administraban los puertos;

· Transferencia al sector privado de los actividades relacionadas con la manipulación de las cargas, los servicios a las naves y la operación de los equipos;

· Creación de un marco regulador que permita y aliente la participación del sector privado en el desarrollo portuario; y,

· Reserva al Estado del control general del sistema, creando un marco competitivo para los servicios.

La aplicación de estos principios generales se ha traducido en la práctica en acciones específicas que deben ser regulados por el Estado y que los gobiernos, de una u otra forma ha tenido en consideración al elaborar sus modelos o al implementarlos, y que pueden ser analizadas desde cinco puntos de vista:

Ø Propiedad de la Infraestructura; Ø Marco Legal Regulador;

Ø Descentralización;

Ø Incorporación del sector privado; y, Ø Relaciones Laborales.

Propiedad de la infraestructura

Del análisis general de las normas constitucionales y legales que rigen a los países latinoamericanos se puede afirmar que ningún país se aparta del modelo legislativo románico en cuanto a la propiedad del borde costero donde esta inserta la infraestructura portuaria, lo que por ser bienes del dominio público no se pueden vender al sector privado y lo que más han hecho los Estados en estos aspectos, es otorgar concesiones al sector privado a plazos determinados que van desde 5 años en algunos países a 50 años en los más abiertos.

En el caso de la propiedad de la infraestructura portuaria, se produce consenso en el sentido de que al no poder ejecutarse una venta de los puertos al sector privado, no debería haber mayor discusión al respecto. A su vez, el Estado debería centrar sus esfuerzos sólo en la regulación del sistema para incentivar la participación del sector privado en inversiones racionales y coordinadas de la infraestructura que cada país requerirá en el futuro.

Marco regulador

En cuanto a la creación de un marco regulador por parte del Estado, las acciones se ha orientado a establecer los lineamientos básicos del sistema portuario, donde se define claramente cual será el rol del Estado y regular a la vez las regulaciones del sector privado en estas materias.

En este esquema se ha propendido a la promulgación de Leyes Generales de Puertos, las que han considerado una serie de temas que es preciso incorporar junto a las nuevas normas de un estado normativo y supervisor, tales como:

Ø La mantención de una función general del Estado sobre el Sistema Portuario, donde ha sido necesario definir los sistemas de concesiones y sus llamados a licitación, el estructuramiento de plazos razonables en los cuales haya una relación entre el plazo de concesión y el tiempo necesario para el retorno de la inversión privada que se convertirá en obras a desarrollar, modernizar o readecuar, las fórmulas necesarias para el uso racional y efectivo del borde costero del país, y la racional utilización y compatibilización con otros usos como el pesquero, el turístico, el desarrollo de la industria naval, de la acuicultura, de la minería marina, etc.;

Ø La de coordinación de las diferentes autoridades que intervienen en el sistema, ya sea la Autoridad Marítima, la Portuaria, la de inmigraciones, las de controles fito y zoosanitarios, las aduanas, etc.

Ø Las interrelaciones entre los puertos y las ciudades puertos, con la coordinación de los planes reguladores urbanos y su complementación con los planes de desarrollo portuarios, las zonas de reservas para futuros crecimientos portuarios, las interconexiones de las redes camineras y ferroviarias de acceso y salida de los puertos, la estructuración de terminales interiores de cargas, etc.;

Ø La incorporación de las normas de control e impacto tanto del medio ambiente, como de los aspectos de seguridad integral en los desarrollos portuarios; y,

Ø La determinación de la forma que deberá revestir el órgano estatal superior que ejerza todas estas funciones.

En síntesis, se ha legislado tomando en cuenta todos aquellos aspectos que permiten una adecuada planificación estratégica de los temas portuarios, de forma que se cubran todos los considerados en forma sistémica e integrativa.

En estas últimas materias algunos países ya han tomado diversos caminos, ya sea por medio de la creación de organismos de control y supervisión establecidos dentro de los respectivos Ministerios de Obras Públicas, Transporte, o Economía, o por medio de la creación de órganos autónomos especiales como una Superintendencia de Puertos o en definitiva con la reestructuración de las Autoridades Portuarias Autónomas.

Así por ejemplo, la creación de Subsecretarias y Direcciones Generales de Puertos dependientes de un Ministerio, se da en los casos de Argentina, Brasil, México, y Venezuela.

La constitución de una Superintendencia Nacional de Puertos se da en el caso de Colombia y se ha establecido en las bases de la reforma en el caso del Perú. A su vez, la reestructuración de Autoridades Portuarias Autónomas se da en los casos de Panamá y Uruguay.

El tema sin embargo ha sido uno de los que mayores discusiones ha tenido y en muchos casos se encuentra en proceso de definición final, ya que es difícil en un modelo de economía de mercado, establecer cuales son las exactas atribuciones que debe tener el Estado en estas materias, sin romper el principio del Estado subsidiario.

Sin perjuicio de ello es importante señalar que hoy ya existe una marco legal con la promulgación de una Ley General de Puertos en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, Uruguay y Venezuela.

Descentralización

El concepto de descentralización administrativa tampoco ha tenido una interpretación uniforme en nuestros países, y el se ha extendido desde una entrega de los puertos a los diferentes Estados o Provincias en los países con una estructura de gobierno federal, hasta la descentralización de funciones de una empresa o ente central en los estados con gobiernos unitarios.

El concepto se aplica en diferentes formas y con diferentes grados de extensión, pero en general con el mismo principio básico de descentralizar la administración y delegar las funciones para que el proceso de toma de decisiones se realice en las unidades portuarias mismas.

Esto se comprueba en las siguientes acciones:

Argentina: Entregó los puertos a los Gobiernos Federales y además creó

la figura jurídica especial de los Puertos Autónomos como los de Bahía Blanca, Santa Fé, Rosario y Quequén.

Brasil: Entregó los puertos a los Gobiernos de los Estados Federales y

creó una serie de figuras alternativas de concesiones descentralizadas, en los denominados Puertos Organizados.

Colombia: Estableció una legislación especial y creó sociedades

anónimas portuarias independientes, de carácter regional.

Chile: El sector portuario estatal, implementó una división de la

EMPORCHI en 10 empresas regionales autónomas, una por cada uno de los puertos estatales.

México: Se creó la figura especial de las Administraciones Portuarias

Integrales, API, que son sociedades mercantiles, donde el Estado en una primera etapa mantuvo la propiedad de la totalidad del capital, pero que en la actualidad se encuentran en proceso de licitar al sector privado.

Perú : Se encuentra en un proceso de modernización, por medio del cual

utilizando la Ley General de Privatización de Empresas Estatales se ha desarrollado un modelo que permite la licitación de los puertos estatales en forma separada.

Venezuela: Entregó la administración y mantenimiento de los puertos a

las Gobernaciones de los Estados Federales.

Incorporación del sector privado

En el marco de la apertura al sector privado y su participación en los sistemas portuarios, tal como se indicó no ha existido una transferencia de la propiedad de los puertos al sector privado, sino que la privatización se ha enfocado a la entrega de las operaciones portuarias al sector privado, lo que se ha producido casi en un 100% en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Sin embargo en estas materias, los procesos se han encontrado con algunas dificultades para poner en práctica la forma que deberá revestir la inversión privada en los puertos públicos.

En efecto, en casi todos los procesos se considera esta idea, pero aún subsisten dudas sobre la forma de separar los conceptos de administración de la infraestructura y asignación de sitios, con los de operación portuaria de las mercancías.

Estas normas legales son las que reglamentan la prestación de los servicios portuarios para los puertos comerciales estatales del Ecuador, definen las actividades que se desarrollan en ellos y establecen las modalidades y procedimientos para la delegación de los servicios portuarios a la iniciativa privada.

b. Situación del Sistema Portuario Ecuatoriano

Al realizar un diagnóstico de la situación actual del Sistema Portuario Ecuatoriano10, en el presente estudio se referirá en forma general al mismo en determinada información y en forma específica se hará mención y se relacionarán los diferentes aspectos a tratarse con el Puerto Marítimo de Guayaquil, por ser donde se centra la mayor actividad portuaria del país y por ende donde se dan el mayor número de problemas administrativos, técnicos – operativos y financieros, los que de una u otra manera son comunes para el resto de puertos en su respectiva proporción.

Infraestructura Física

La estructura portuaria ecuatoriana a partir de sus mismos inicios ha venido experimentando sucesivos cambios, ampliaciones y nuevas construcciones, no solamente para satisfacer la creciente actividad comercial de las últimas décadas, sino también la necesidad de disponer instalaciones especializadas, con lo cual poder competir en términos favorables en el mercado internacional.

El Sistema Portuario se beneficiará a mediano plazo con los nuevos proyectos aprobados por el Consejo Nacional de Marina Mercante

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y Puertos; esto es, la construcción de las ampliaciones del Puerto de Manta.

o Terminales

Acorde con la situación de los actuales requerimientos, donde cada producto tiene características específicas que determinan, qué sistema de manipulación de carga, disposiciones de almacenamiento y qué terminales son los más adecuados, los Puertos Ecuatorianos han

In document Network and design concepts for accommodating large trucks at roundabouts (Page 63-68)