Chapter 4 Campaign planning
4.6 Stage 4: Formulate a communication strategy
La mayor toma de conciencia a nivel mundial respecto de los problemas en materia de SNP ha modificado profundamente la arquitectura internacional de la asistencia para el desarrollo destinada a salud (ADS)25. Además del Banco,
nuevas organizaciones multilaterales, iniciativas y fundaciones han asumido un papel preponderante en el financiamiento de esta esfera, entre ellas, el Fondo Mundial, la Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización, la Alianza Mundial por una Mejor Nutrición y la Fundación Bill y Melinda Gates. Por otra parte, se han creado mecanismos de financiamiento innovadores, como UNITAID26,
el Mecanismo de financiamiento internacional para la inmunización27,
y los compromisos anticipados de mercado, para ayudar a intensificar la previsibilidad de los fondos de donantes. Gran parte de este nuevo financiamiento se asigna específicamente a la lucha contra enfermedades prioritarias, como el VIH/SIDA, el paludismo, la tuberculosis y algunas enfermedades que pueden prevenirse a través de la vacunación, y una cifra menor se destina al fortalecimiento de los sistemas de salud. También ha aumentado considerablemente la ayuda bilateral, como el Plan de Emergencia del Presidente de Estados Unidos para el Alivio del SIDA (PEPFAR). Consiguientemente, los compromisos financieros de todas las procedencias se han duplicado en el curso de cinco años, de US$6.000 millones en 2000 a casi US$14.000 millones en 2005 (Michaud, 2007) (Gráfico 1.1). El Anexo C contiene un panorama general de las tendencias de la ADS en el último decenio.
Las nuevas oportunidades generadas por los cambios en la ADS también plantean tres desafíos especiales, pues es necesario: lograr que las sumas invertidas produzcan resultados tangibles sobre el terreno; compaginar y armonizar las actividades de los asociados mundiales con las necesidades de los países a fin de evitar la duplicación, las distorsiones económicas y los excesivos costos de administración, asegurándose de que los países sean protagonistas e impulsores de la ADS, y lograr una sinergia entre el mayor financiamiento asignado a la lucha contra las enfermedades prioritarias y las intervenciones para fortalecer los sistemas de salud.
Resultados tangibles en materia de SNP
En la presente estrategia, los resultados de SNP abarcan no sólo los indicadores de resultados de SNP, como los objetivos de desarrollo del milenio de las Naciones Unidas (ODM) y las tasas de retraso del crecimiento o de fecundidad, sino también la prevención de la pobreza causada por una enfermedad (protección financiera) e indicadores del desempeño de los sistemas
de salud tales como la equidad en la utilización de los servicios de salud y en la cobertura del seguro médico28. También se tienen en cuenta los siguientes
resultados: la potenciación de los pobres, el buen gobierno sectorial, la sostenibilidad financiera del sector y su contribución a una política fiscal acertada y a la competitividad del país; productos fundamentales como la proporción de niños vacunados, la proporción de niños nacidos por parto sin riesgo y otros productos vinculados estrechamente a la consecución de los ODM relativos a la SNP, y la disponibilidad de medicamentos esenciales y personal en las clínicas rurales. Todos estos resultados —que son ejemplos de los objetivos de SNP que persigue el Banco en las actividades con los países clientes— están determinados no sólo por los insumos del sector de SNP sino también por los efectos de muchos otros sectores y sus interacciones.
Para cerciorarse de que el dinero invertido realmente genera mejoras en la salud y la vida cotidiana de las personas, es necesario realizar un minucioso seguimiento y evaluar los resultados sobre el terreno. Sin embargo, tanto los países clientes como la comunidad internacional han carecido de sistemas eficaces de seguimiento y evaluación para medir el impacto del aumento del financiamiento en las personas, especialmente en los pobres de los países de ingreso bajo. Esta carencia priva a los encargados de formular la política de desarrollo de información básica respecto de las medidas que funcionan y aquéllas que no lo hacen, información ésta que es fundamental para usar los recursos de manera eficaz en el momento actual y para intensificar las medidas en el futuro.
El Banco no ha estado exento del problema ocasionado por la brecha de conocimientos. Aunque existen, en forma individual, buenos ejemplos de proyectos, programas y servicios de asesoramiento sobre políticas prestados a países clientes, y de investigaciones, es difícil medir el impacto de su Estrategia sobre SNP de 1997 en razón de que no se ha realizado, sistemáticamente, un seguimiento ni una evaluación de su impacto sobre el terreno, ni tampoco se dispone de datos suficientes sobre el seguimiento para hacerlo actualmente. Gráfico 1.1.Asistencia para el desarrollo destinada a salud, por fuente, 2000 y 2005
0 2 4 6 8 10 12 14 16 2000 2005 año
miles de millones de US$
organizaciones privadas sin fines de lucro otras organizaciones multilaterales Banco Mundial bancos de desarrollo organismos de Naciones Unidas organismos bilaterales
Fuente: C. M. Michaud, 2007.
Nota: “Otras organizaciones multilaterales” incluye a la Unión Europea, la Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización (GAVI) y el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (FMLSTM). El total de “Banco Mundial” incluye únicamente créditos de la AIF.
Introducción y panorama general 17 Las dificultades en materia de evaluación han constituido un problema
no sólo para el Banco sino también para la mayor parte de la comunidad internacional. En los dos últimos años, el Banco ha multiplicado sus evaluaciones de la esfera de SNP, pero los beneficios de este esfuerzo serán útiles únicamente para evaluar el impacto de la nueva estrategia. Si bien por el momento no se dispone de una evaluación profunda, el Grupo de Evaluación Independiente llevará a cabo, en 2008, una evaluación de la asistencia en materia de SNP prestada por el Banco a los países clientes desde 1997. Esta evaluación aportará información útil para la implementación de la nueva estrategia y se realizarán los ajustes que resulten necesarios.
El Banco también afronta grandes desafíos en lo que respecta a la implementación de su cartera actual de financiamiento y actividades no crediticias. A partir del ejercicio de 2001, la cartera activa (compromisos activos) en la esfera de SNP ha disminuido y la calidad del desempeño de la cartera fue la más baja de todos los sectores del Banco. Además, las actividades de análisis y asesoramiento no se concentraron en grado suficiente en las ventajas comparativas del Banco.
El Banco, en cuanto organización internacional pública, tiene la responsabilidad de contribuir a los resultados nacionales de SNP, y debe rendir cuentas, especialmente, de los resultados del financiamiento en condiciones concesionarias en el marco de la Asociación Internacional de Fomento (AIF). Por lo tanto, es fundamental dedicar especial atención a intensificar el nexo entre el financiamiento del Banco y los resultados, así como llevar a cabo una efectiva medición y evaluación del impacto.
Armonización y convergencia
La multiplicidad de actores que ofrecen financiamiento generosamente ha impuesto a los países receptores una carga adicional de gestión y administración. Para subsanar esta situación, es fundamental el uso de sistemas fiduciarios nacionales que sean eficaces (convergencia) —gestión financiera, adquisiciones, logística (que el Banco puede ayudar a fortalecer)— y la implementación de la Declaración de París (CAD/OCDE 2005) en materia de armonización de los procedimientos, el asesoramiento sobre políticas, las estrategias y la ejecución de programas a nivel nacional entre el Banco y otros asociados mundiales. El Banco pone empeño en contribuir a los esfuerzos de convergencia y armonización en el sector de SNP a nivel nacional y reforzará selectivamente su relación con los asociados mundiales.
Sinergia entre los programas prioritarios concentrados en una enfermedad concreta y el fortalecimiento de los sistemas de salud en los países de ingreso bajo
Durante la mayor parte del último decenio, los cambios en la ADS han ido estrechamente unidos a la focalización en programas concentrados en una enfermedad prioritaria concreta (por ejemplo, el VIH/SIDA, el paludismo) o intervenciones individuales (por ejemplo, vacunación), a menudo en forma
de programas verticales29. Sin embargo, las deficiencias en los sistemas de
salud, tanto a nivel nacional como subnacional, de los países de ingreso bajo han constituido un grave obstáculo al momento de concentrar la ADS en enfermedades prioritarias. Actualmente, existe consenso en cuanto a que, para alcanzar el pleno potencial de los renovados compromisos de los países clientes y la comunidad internacional, es preciso lograr una sinergia entre los esfuerzos para fortalecer los sistemas de salud y la atención a los resultados en materia de lucha contra las enfermedades prioritarias en los países de ingreso bajo. En estos países, es fundamental dedicar atención a las principales enfermedades prioritarias, habida cuenta de la importancia de unas pocas de ellas en la carga de morbilidad general (por ejemplo, VIH/SIDA, paludismo, tuberculosis, enfermedades que pueden prevenirse a través de la vacunación, deficiencias de micronutrientes y enfermedades perinatales), su reducido espacio financiero y fiscal y las limitaciones del sistema de salud. Para lograr éxito en esta tarea, es esencial que el sistema de salud funcione adecuadamente. En principio, no existe contradicción entre dedicar especial atención a una enfermedad prioritaria concreta y utilizar un método de fortalecimiento del sistema. Cuando se implementan adecuadamente, estas actividades son complementarias y generan una sinergia, y constituyen la única manera práctica de abordar las múltiples causas de morbilidad y mortalidad que, a primera vista, puede parecer que obedecen a una única enfermedad. La mayor toma de conciencia y el aumento del financiamiento ofrecen a los países clientes y a la comunidad internacional excelentes oportunidades para mejorar el desempeño general de los sistemas de salud a un costo marginal al tiempo que concentran los nuevos recursos en combatir las enfermedades prioritarias. El aumento del financiamiento ha permitido ampliar considerablemente los programas de tratamiento del VIH/SIDA y está facilitando la ampliación de los programas de tratamientos del paludismo y la tuberculosis. Con una buena orientación, dicha ampliación ofrece grandes posibilidades para mejorar, en los países de ingreso bajo, el acceso de los pobres a servicios prioritarios que no incluyen únicamente a estas tres enfermedades. Los países y la comunidad internacional todavía no han aprovechado plenamente estas posibilidades. Para lograr una sinergia entre la lucha contra las enfermedades prioritarias y el fortalecimiento de los sistemas, los países clientes y todos los asociados en la tarea del desarrollo, incluido el Banco Mundial, deberán realizar un gran esfuerzo y proceder con disciplina. Este esfuerzo será especialmente difícil en África, donde convergen la mayoría de los programas, iniciativas mundiales y fondos destinados a combatir las enfermedades prioritarias. El papel que cumple el financiamiento de la AIF en el fortalecimiento de los sistemas de salud, con su capacidad para abordar de manera flexible las limitaciones de los sistemas, será fundamental para lograr esta sinergia e integración.