Statistical Analysis

Mármora resume las políticas de este período de la siguiente manera: “bajo el paraguas de la ley 817 (explícitamente promotora de las migraciones) se desarrollaron políticas de promoción generalizada hasta la década de los treinta, de restricción hasta fines de los años cuarenta, de promoción selectiva en los cincuenta y de períodos de mayor flexibilidad o rigidez de acuerdo al signo del gobierno (militar o civil) durante los años sesenta y setenta15. Esto, a rasgos muy generales; un examen más detallado nos muestra que la restricción por la selectividad fue la norma, con mayor o menor restricción según distintos factores.

Hasta mediados de los 1900, entonces, el flujo de inmigración fue constante, con algunos movimientos emigratorios en las Guerras Mundiales. Hacia 1947 –incluso antes, desde 1914-, el porcentaje de extranjeros sobre la población total comienza a declinar. Hacia 1930, se acentúa la tendencia legislativa que ve en el inmigrante un indeseable, peligroso además; sin embargo, la reducción del flujo migratorio se apunta más como resultante de otros factores de origen económico y social a nivel mundial que de las injerencias internas16. Desde esa época, pasando por los gobiernos peronistas que dan inicio a la posibilidad de amnistía para los residentes ilegales y los gobiernos militares hasta 1976, la política migratoria ha sido errante y no ha podido resolver una constante dicotomía: el fomento de la inmigración frente al reconocimiento de su importancia como variable de crecimiento económico; la restricción frente a la visión del extranjero como amenaza. Dichas tendencias coinciden, aunque no totalmente, con la sucesión de gobiernos democráticos y militares, respectivamente.

Este período de “cierre”, selección de la inmigración, criminalización, tuvo su inicio a raíz de la ley 4.144, de residencia de extranjeros, sancionada en el año 1902. Las pésimas condiciones de

15 _{Mármora, Lelio, “Las leyes de migraciones como contexto normativo”, Giustiniani, R., Migración, un derecho}

humano, Buenos Aires: Prometeo, 2004, pp. 59-65, p. 60.

trabajo que sobre todo, distaban de las promesas de la “Argentina tierra prometida”, dieron lugar a la organización de los proletarios que organizaron numerosas huelgas.

Ante los sucesos de 1910 se refuerza la ley de 1902 mediante la aprobación de la ley 7.209, de defensa social y el decreto del 31 de diciembre de 1923 –que reglamentó la ley Avellaneda–. Estas fueron las tres grandes piezas de un “vuelco importante en la política proinmigrante que venía sosteniendo el Estado argentino”17. La primera de las leyes mencionadas otorgaba al Poder Ejecutivo amplias facultades de detención y expulsión de extranjeras, no sujetas a revisión judicial alguna. Esta facultad, es de notar, se mantendría en cabeza del Poder Ejecutivo a través de la Dirección Nacional de Migraciones hasta la nueva ley de 2003, como una herramienta rápida y eficaz para expulsar a los extranjeros que fueran considerados como indeseables en distintos momentos y por distintos motivos de la historia de país.

Este bagaje normativo tuvo sin embargo, un impacto muy limitado sobre la realidad de la inmigración, que responde a otras lógicas distintas al corto alcance de una ley nacional. Esto alcance reducido se mantendría hasta 191418. Sí sirvieron para desalentar la inmigración algunas normas especificas, tales como el Decreto que Yrigoyen puse en vigor en 1919 –en clara relación con los sucesos de la Semana Trágica-, exigiendo a los futuros migrantes certificado de salud, de antecedentes penales y de no mendicidad19_.

El decreto del 31 de diciembre de 1923-fracasado el intento de lograr una ley de inmigración-, que reglamenta la ley 817, implanta normas de estricto control sobre el ingreso de extranjeros. Su único considerando responde al inciso 2 del artículo 3º de la ley 817, a través del cual se conceden al Departamento de Inmigración los deberes y atribuciones de “proteger la inmigración que fuere honorable y laboriosa, y aconsejar medidas para contener la corriente de la que fuese viciosa e inútil”. A partir de 1930 comienzan a disminuir las corrientes migratorias masivas. Sin embargo, no parece que la restricción del flujo tenga relación alguna con las normas restrictivas; los movimientos migratorios responden a patrones mucho más amplios en relación al corto alcance de las normas. Pese a esto, 1923 fue un año donde se registró un pico de ingresos: 200

17 _{Exposición de motivos del proyecto de la ley 25.871.} 18 _{Devoto, F., Historia de la inmigración…ob. Cit., p. 79.} 19 _{Cfr. Devoto, idem, p. 169.}

mil personas. Esto tiene que ver con las restricciones impuestas en los Estados Unidos que redirigieron los movimientos migratorios20.

En 1938, las consecuencias de la Gran Crisis de los años treinta dieron fundamento a que el Poder Ejecutivo nacional estableciera por decreto la exigencia de un “permiso de libre desembarco” y “un examen selectivo de la inmigración fundamentado en la necesidad de protección moral y física”21. El objetivo central sería la limitación de los refugiados (republicanos españoles y judíos del centro-oriente de Europa)22.

Luego de esta fecha, “Argentina se embarca en una restrictiva y arbitraria política de limitación de la inmigración”23. Alrededor de la década del ’50 la inmigración de países limítrofes adquiere un mayor peso dentro de la población extranjera; la disminución de la migración europea permite la visibilidad de la migración de origen limítrofe. En 1949 se dicta la primera amnistía, producto de una realidad inmigratoria y de la imposibilidad de lograr un consenso para generar una norma de fondo.

En 1963 se dicta el decreto 4905 según el cual se limitan los derechos otorgados por la Constitución Nacional a los extranjeros, so pretexto de que dichos derechos no alcanzan a los inmigrantes que han ingresado al país incumpliendo los requisitos legales. Dos años después, el Reglamento de Migración (decreto 4.418/65) <<combina restricciones para el ingreso y la permanencia con un criterio amplio en materia de radicación. A partir de 1966, con el llamado gobierno de la Revolución Argentina, la normativa y el control migratorio se endurecen>>24_{. En}

mayo de 1967 se dicta el decreto ley 17.294, denominado “Represión de la inmigración clandestina”, en el que se autoriza el despido sin indemnización de ilegales, dejando en claro que, por demás, los extranjeros ilegales y los residentes temerarios no pueden realizar tareas remuneradas, salvo habilitación especial de la DNM. Asimismo, incorpora a empleadores y dadores de alojamiento, al circuito del control, ya que debían controlar la legalidad de la estancia de los extranjeros bajo pena de multa.

En septiembre del mismo año, una resolución de la DNM (2016) crea la residencia precaria, un "certificado de autorización de residencia precaria y para ejercer actividades remuneradas para

20 _{Devoto, idem, p. 170.}

21 _{Exposición de motivos del proyecto de ley 25.871.}

22 _{Giustiniani, Rubén, “Fundamentos de la ley”, en Giustiniani, R., Migración, un derecho humano, ob. Cit., p. 32.} 23 _{Devoto, Fernando, Historia…, ob. Cit., p. 179.}

quienes estén regularizando la permanencia, por 180 días renovables". Esta figura de residencia precaria, destaca Pacecca, se mantuvo a lo largo del tiempo, generando una suerte de limbo en el que el migrante está indocumentado, ya que no tiene documento argentino, pero no es ilegal. Puesto que es renovable hasta que cesen las condiciones que le dieron origen, en la actualidad hay migrantes cuyas residencias precarias, renovadas periódicamente, tienen tres o cuatro años de antigüedad.

Poco después (junio de 1969), el Poder Ejecutivo se autoriza a expulsar –sin posibilidad de recurso, tal fue la práctica hasta hace no muchos años- a cualquier extranjero, incluso residente permanente, que atente contra la paz social, la seguridad nacional o el orden público (Decreto- ley 18.235).

En resumen, “esta normativa vuelca todo el poder de policía sobre el migrante, y los controles que se hacen sobre transportistas y empleadores son a los efectos de asegurar que ellos también los vigilen. A diferencia de la ley Avellaneda, ya no se considera que el estado deba proteger al inmigrante de posibles abusos…”25.

La nueva ley de migraciones adoptada en 1980 por el Poder Ejecutivo militar de facto (e increíblemente vigente hasta el 2004) recogería una práctica bastante común para aquella época y que ya había sido receptada en una ley de 1967: la criminalización del inmigrante ilegal.

Desde dicha ley, los siguientes gobiernos, democráticos, se encargaron de dictar distintas reglamentaciones para ella. El decreto 1.434/87 (31 de agosto de 1987), por ejemplo, fija pautas para la aplicación de la política migratoria. “La norma establece las zonas prioritarias a poblar, los montos de las franquicias y bienes que se permite introducir a los inmigrantes y los recursos del Fondo Nacional de Poblamiento. Los 180 artículos del Reglamento de Inmigración profundizan la tendencia de delegar en la Dirección Nacional de Migraciones la fijación de la política. Resulta fundamental el artículo 15, donde se fija una clara política migratoria restrictiva”26.

Ya desde fines de los ochenta comienza a registrarse un alza en la percepción del extranjero como amenaza, para encontrar un pico hacia la segunda presidencia de Menem. Como lo expresa

25 _{Pacceca, María Inés, “Legislación, migración limítrofe y vulnerabilidad social”. Trabajo presentado en las VI}

Jornadas sobre Colectividades, Buenos Aires, octubre de 1998. Disponible en: www.unida.org.ar

Domenech, “en un momento de pleno auge del neoliberalismo, hubo una actualización de los discursos y prácticas de exclusión…. En los ’90 hubo una actualización de la migración como amenaza… En los ’90 el discurso del Estado fue claramente xenófobo y racista”27.

Como ejemplos, podemos mencionar la resolución 2.478, según la cual sólo se concederá permiso de ingreso o residencia en carácter permanente o temporario a los extranjeros que acrediten ser inmigrantes con capital propio suficiente como para el desarrollo de una actividad comercial, industrial, agropecuaria, minera o pesquera, circunstancia que deberá acreditar a juicio de la Dirección Nacional, siempre que la actividad fuera de interés para el país. De la mano con esta exclusión de la inmigración limítrofe –que claramente no respondía a estos patrones, la DNM dicta otra resolución a fin de que los criterios de admisión establecidos se aplicaran con un criterio más amplio cuando se tratara de inmigrantes de origen europeo.

En 1993 comienzan los operativos de control. El decreto 277 de 1993 autoriza a la Secretaría de Población y a la Subsecretaría de Seguridad Interior del Ministerio del Interior a realizar en todo el territorio nacional operativos conjuntos de control, y permite la expulsión inmediata de todo extranjero sorprendido in fraganti cometiendo un delito de acción pública, así como a los ocupantes de inmuebles que no justifiquen su derecho a la posesión o la tenencia. El 1023/1994 establecerá como requisito el contar con un contrato de trabajo con firmas certificadas por escribano; poco después, el Decreto 1117/98 crea una tasa de admisión de doscientos pesos e impide el cambio de categoría migratoria.

Durante el primer gobierno de Menem, la tendencia hacia la criminalización de la inmigración se acentúa conforme empiezan a evidenciarse las “consecuencias no deseadas” de la aplicación a rajatabla de la receta neoliberal. Esta visión del migrante como chivo expiatorio de los males de una sociedad no es, por supuesto, ninguna creación argentina sino que más bien puede ser una indicada como una constante, a lo ancho del globo, en tiempos de crisis. Si bien a principios de su primer gobierno se dictó un decreto de amnistía, Mármora señala una “contradicción permanente” entre distintas posiciones dentro del gobierno y la misma sociedad civil, y se mantuvo “con un recrudecimiento entre 1995 y 1999”28. La situación fluctúa, entonces, entre la amnistía para los inmigrantes limítrofes y la expulsión inmediata (sin juicio, se entiende) de los inmigrantes ilegales que fueran sorprendidos in fraganti delito. Claro que siempre quedaba la

27 _{Domenech, E., “La inmigración es un hecho social…”, ob. Cit.} 28 _{Mármora, Las políticas de migraciones…, ob. Cit.,p. 61.}

duda de a cuáles delitos se referían las estadísticas: cuando se indica que las comisarías estaban llenas de inmigrantes ilegales limítrofes –según Carlos Corach, entonces Ministro del Interior, el 58% de las comisarías a diciembre de 1998 estaba ocupada por ellos29-, ello no cuenta, claro, que la razzia policial y posterior detención de todo aquel que no pudiera demostrar la legalidad de su estancia era la causa que engrosaba las estadísticas.

El habitual divorcio entre los niveles de política interna y exterior puede rastrearse en dichas acciones. Desde el mencionado modelo fundacional -donde se promovía la inmigración bajo el ideal de poblamiento y desarrollo a la agricultura aunque dicha realidad chocaba de lleno con la regulación del acceso a la tierra y la propiedad de unos pocos- que no hay correlación entre la visión social sobre la migración y más particularmente, sobre el migrante y las acciones políticas, ni siquiera a nivel interno: cuando en 1998 se intentó plasmar en normas el imaginario social del inmigrante como amenaza y delincuente, presente en esa época de ultra individualismo como en ninguna otra, los proyectos intentados encontraron fuerte resistencia, incluso frente a la fuerte campaña mediática de criminalización de migrantes desplegada por el gobierno.

Por otro lado, el grado más palpable de divorcio se da entre las declaraciones y algunas acciones y los verdaderos obstáculos internos para su efectividad. Por ejemplo, la ratificación de la

Convención Internacional de los Trabajadores Migrantes y sus familiares prácticamente no ha impactado en quienes debieran ser sus destinatarios, y otro tanto puede decirse de las consecuencias de la regularización migratoria, aunque se trate de dos datos nada desdeñables que configuran, indudablemente, un cambio de paradigma.

En 1997 y 1998, entonces, tienen lugar dos propuestas de modificación a la ley de migraciones, igualmente restrictivas y criminalizadoras de la situación de ilegalidad; incluso, los hijos de inmigrantes no tenían acceso a la educación primaria y se mantenían las multas para quienes proveyeran alojamiento a los residentes ilegales. Ante las críticas que recibieran ambos proyectos, el Estado comenzó a montar un discurso oficial del inmigrante como causante de los males del país: delincuencia, inseguridad, cólera. El pico de exposición pública fue en enero de 1999, cuando la Iglesia se cruzaba con el gobierno, los policías hacían razzias de ilegales y

ninguna fuente gubernamental podía confirmar tal participación de los inmigrantes en los porcentajes de delitos. La reacción pública de distintos actores sociales bloquea los proyectos. A principios del 2002 se notaba una tendencia recesiva: en los últimos días del 2001 y principios del 2002 ya se hablaba de 30.000 extranjeros limítrofes y peruanos que habían regresado a sus países30. El titular de la Organización Internacional de Migraciones, Lelio Mármora, fue contundente: "se está yendo el que puede y el que pensaba radicarse no viene. La emigración es alta y la inmigración hacia la Argentina es casi nula" (énfasis en el original). A principios de 2004, Clarín, por ejemplo, informaba que el gobierno había decidido suspender la política de expulsión de todo aquél que no tuviera los papeles en regla, aunque reconocía la casi imposibilidad de llevar a cabo dicho trámite: entre la numerosa documentación a presentar, sus certificaciones y el valor del trámite en sí, la suma mínima que anualmente debía invertir un inmigrante no descendía de los 300 pesos, sin contar el tiempo insumido en la burocracia y los estudios médicos.31