Statistical Methods

a la naturaleza del Consejo de la Judicatura

Federal y a la definitividad de sus decisiones

Las reformas al artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicadas el 31 de diciembre de 1994, significaron la creación del Consejo de la Judicatura Federal como órgano encargado de la administración, vigi- lancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación. Para llevar a cabo estas funciones, dicho organismo adminis- trativo fue investido con un conjunto de atribuciones que lo llevan a tomar un amplio número de decisiones, las cuales, en algunos casos, tienen impacto en la esfera jurídica de personas específicas, en muchas ocasiones, de servidores públicos del Poder Judicial de la Federación. Naturalmente,

68

esta relación ha conducido a la impugnación de diversas re- soluciones del Consejo, particularmente a través del juicio de amparo, lo que ha dado pauta a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su papel de máximo intérprete de la Constitución, se haya visto inmersa en la necesidad de dotar de sentido y alcance al principio de definitividad e inatacabi­ lidad de las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, previsto en la norma constitucional.

Por tanto, corresponde ahora realizar una reseña de algunos asuntos destacados en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pre- cisando la naturaleza jurídica del Consejo de la Judicatura Federal y definiendo el alcance de la regla de inatacabilidad de sus decisiones. Esta reseña se hará de forma cronoló- gica, a fin de hacer notar la evolución de la jurisprudencia del Máximo Tribunal sobre este organismo del Poder Judicial de la Federación, desde el punto de vista constitucional.

a. Amparo en revisión 3263/97

Uno de los primeros debates emprendidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno al sentido y alcance de la definitividad de las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, prevista en el artículo 100 de la Cons-

69 titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue desa-

rrollado en la resolución del amparo en revisión 3263/97,27

fallado en sesión pública de 11 de agosto de 1998.

Este asunto tuvo su origen en un juicio de amparo indirecto promovido por una trabajadora del Poder Judicial de la Federación (secretaria de tribunal), que señaló como acto reclamado la resolución derivada de un expediente de denun- cia en la que el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal decidió sancionarla con la destitución del cargo. El Juez de Distrito que conoció de la demanda determinó desecharla, al considerarla notoriamente improcedente, puesto que en términos de lo establecido en el artículo 100, párrafos pri- mero y octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las decisiones del Consejo de la Judica- tura Federal tienen el carácter de definitivas e inatacables.

En contra de esa resolución, la quejosa interpuso re- curso de revisión, respecto del cual, el Tribunal Colegiado de Circuito al que correspondió su conocimiento decidió soli- citar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación el ejercicio de su facultad de atracción.

27 _{La discusión de este asunto se puede consultar en: “Procedencia del juicio de}

amparo contra resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal que impongan sanciones administrativas a secretarios y empleados de los tribunales de circui- to y juzgados de distrito”, en Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, Serie debates, Pleno, núm. 21, año 1999.

70

En sesión pública de 11 de agosto de 1998, el Pleno del Alto Tribunal decidió ejercer su facultad de atracción para resolver el recurso de revisión, al considerar que la materia del asunto involucraba la interpretación directa de un pre- cepto constitucional, resultando de importancia y trascen- dencia determinar si la disposición establecida en el artículo 100, párrafo octavo, de la Constitución Federal, relativa a la inatacabilidad de las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, incluía las decisiones emitidas en materia de san- ciones respecto de los secretarios, actuarios y demás ser- vidores públicos adscritos a los órganos jurisdiccionales federales; además, definir si dicho principio de inimpugna- bilidad incluía al juicio de amparo.

Cabe señalar que el Tribunal Pleno precisó que la materia del asunto se limitaría a determinar si la causa de improcedencia invocada por el Juez era notoria y manifiesta y, por ende, si el desechamiento de la demanda de amparo fue correcto o no, es decir, que la resolución del recurso de revisión no prejuzgaría sobre el fondo del asunto que derivó en la destitución del cargo que desempeñaba la quejosa.

Como resultado de un amplio e intenso debate del Pleno del Máximo Tribunal, en la sentencia correspondiente quedó plasmado, en primer lugar, que el Consejo de la Judi- catura Federal tiene la naturaleza de una autoridad de carác-

71 ter administrativo (no jurisdiccional), que tiene a su cargo la

administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; por tanto, se dijo, resultaba indudable que su competencia se limitaba al orden administrativo, tomando en cuenta que sus atribuciones originalmente correspondían al Alto Tribunal, y que la reforma constitucional de 1994 tuvo como uno de sus objetivos principales el quitar funciones administrativas a la Suprema Corte y otorgárselas al Con- sejo de la Judicatura.

Asimismo, se estableció en la sentencia que la refor- ma constitucional de diciembre de 1994, no privó a los titu- lares de los tribunales de circuito y juzgados de distrito de las facultades para conocer y resolver acerca de procedimientos y resoluciones concernientes a la imputación de responsa- bilidad “oficial” o “en el servicio público”, pues éstas ya se encontraban reservadas a Jueces y Magistrados, y no corres- pondían a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En relación con lo anterior, se advirtió que el artículo 133, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,28 _{otorgaba atribuciones al Consejo de la Judi-}

28 _{“Artículo 133. Serán competentes para conocer de las responsabilidades de los}

servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, así como para aplicar las sanciones a que se refiere el artículo 135 de esta ley:

72

catura Federal para conocer sobre el trámite administrativo de imputación de responsabilidad, exclusivamente respec- to de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, sin com- prender a ningún otro servidor público. Por tanto, se concluyó que las resoluciones emitidas en materia de sanciones res- pecto de algún otro servidor público, como secretarios de juzgados y tribunales, pudiera considerarse, en principio, fuera de su ámbito de competencia, por lo que no sería dable sostener que dichas resoluciones tuvieran el carácter de terminales y, por ende, resultaran inimpugnables. En con- secuencia, el Tribunal Pleno determinó en este punto que la inatacabilidad de las resoluciones del Consejo de la Ju- dicatura Federal en los procedimientos administrativos de responsabilidad, no podría hacerse extensiva a aquellas con- cernientes a servidores públicos de juzgados y tribunales, sino que se refería exclusivamente a sus titulares.

En relación con la procedencia del juicio de amparo, el Tribunal Pleno emprendió un análisis de los artículos 103 y 107 de la Constitución General, del cual desprendió que el juicio era procedente contra las resoluciones emitidas por el Consejo de la Judicatura Federal, en las que impusiera

…

III. El Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, tratándose de faltas graves de Magistrados de circuito y Jueces de distrito, cuando las sanciones aplicables sean las de destitución o inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, y

73 sanciones a servidores públicos del Poder Judicial Federal

distintos a Jueces y Magistrados, al tratarse de resoluciones emitidas por un órgano administrativo que revisten las carac- terísticas de acto de autoridad, las cuales consisten en la necesidad de un marco legal de sujeción de atribuciones, la posibilidad de ser ejecutadas, la obligación de que se en- cuentren debidamente fundadas y motivadas, así como de respetar las reglas esenciales del procedimiento.

Adicionalmente, argumentó que del procedimiento legis- lativo que dio origen a la reforma constitucional de diciembre de 1994, se desprendía que fue la intención del legislador que el Consejo de la Judicatura Federal estuviera jerárqui- camente subordinado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, que fuera un organismo de inferior jerarquía, dependiente y auxiliar de ella. Esto, en atención a que, en última instancia, la facultad de decidir sobre las cuestiones internas del Poder Judicial de la Federación le correspondía originariamente a ese órgano supremo; por tanto, sostuvo que no resultaba lógico que el Alto Tribunal no tuviera la facultad de examinar la legalidad, por lo menos, de algunas de las decisiones del Consejo de la Judicatura a través del juicio de amparo.

Con base en los anteriores razonamientos y con el fin de privilegiar el derecho de defensa de la quejosa recono- cido en el artículo 17 constitucional, el Pleno de la Suprema

74

Corte decidió revocar el auto de desechamiento y ordenar al Juez de Distrito que admitiera la demanda de amparo, lo que no le impedía advertir alguna otra causa de improce- dencia que condujera al sobreseimiento en el juicio.29

b. Amparo en revisión 1218/98

Este asunto fue fallado en sesión pública del Pleno de la Su- prema Corte de Justicia de la Nación del 11 de agosto de 1998. Su antecedente fue un juicio de amparo promovido por un servidor público del Poder Judicial de la Federación en contra de la resolución del Consejo de la Judicatura Federal, por la cual determinó destituirlo del cargo de secretario de tribunal, con motivo de la responsabilidad que le atribuyó en un procedimiento de queja administrativa. Adicionalmente, el promovente señaló como actos reclamados la expedición, promulgación y publicación del artículo 100 de la Constitu- ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del artículo 140 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

29 _{La decisión de revocar el auto recurrido y ordenar la admisión de la demanda}

de amparo se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros Góngora Pi- mentel, Gudiño Pelayo, Román Palacios, Sánchez Cordero, Silva Meza y Castro y Castro. Votaron en contra los Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Guitrón, Díaz Romero y Ortiz Mayagoitia. El Ministro Presidente Aguinaco Alemán se encontraba en causa de impedimento.

30 _{Fallado en sesión de 11 de agosto de 1998. Fue ponente el Ministro José de}

75 La demanda de amparo fue desechada por el Juez de

Distrito, al considerar, en primer término, que la impugnación del artículo 100 constitucional resultaba improcedente, puesto que las normas constitucionales no podían ser analizadas a través del juicio de amparo; de igual forma, determinó la im- procedencia del juicio en contra del artículo 140 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al considerar, por un lado, que no era posible reclamar por ese medio los actos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, por otro, que de acuerdo con el artículo 100, párrafo octavo, de la Constitución Federal, las decisiones del Consejo de la Judi- catura Federal revisten el carácter de definitivas e inataca- bles, lo cual también tornaba improcedente el juicio de amparo respecto del acto reclamado consistente en la reso- lución por la que se determinó la destitución del quejoso del cargo que ocupaba.

En contra de esta determinación, el quejoso interpuso recurso de revisión, respecto del cual, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decidió ejercer su facultad de atracción, al considerar que la resolución del asunto podría conducir a determinar si, dentro del sistema jurisdiccional de control constitucional establecido en el artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es po- sible cuestionar algún precepto de la propia Norma Funda- mental, además, porque su resolución implicaría el estudio

76

del tema concerniente a la amplitud del concepto de inim- pugnabilidad de las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal. Al resolver este recurso de revisión, el Pleno del Alto Tribunal estableció que el análisis se limitaría a determinar si la causa de improcedencia invocada por el Juez de Distrito era notoria y manifiesta y, en consecuencia, si el desecha- miento de la demanda fue correcto, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto que desencadenó la destitución del cargo.

Precisado lo anterior, el Máximo Tribunal procedió a realizar un ejercicio de interpretación del artículo 100 de la Constitución Federal, en el cual, en primer lugar, destacó que el Consejo de la Judicatura Federal constituía un órgano administrativo y no jurisdiccional, que tiene a su cargo la ad- ministración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por ende, sostuvo que resultaba indudable que la competencia de dicho órgano se limitaba al orden admi- nistrativo y no al jurisdiccional.

Más adelante, en esta sentencia se consideró que la reforma constitucional de 1994 no privó a los titulares de las atribuciones para tramitar y resolver los procedimientos y resoluciones concernientes a la imputación de responsabi- lidad “oficial”, puesto que éstos, con anterioridad a la reforma, estaban reservados a los Jueces y Magistrados, sin que la

77 Suprema Corte tuviera esa facultad, en términos del artícu-

lo 133 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (lo que en aquél entonces era coincidente con el Acuerdo 7/89, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 5 de septiembre de 1989).

Con base en lo anterior, el Máximo Tribunal sostuvo que en virtud de que el Consejo de la Judicatura Federal se constituyó como un órgano que asumió funciones adminis- trativas que anteriormente correspondían a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre las cuales no se encontraba la relativa a conocer y resolver los procedimientos de respon- sabilidad “oficial” de los servidores públicos pertenecientes a los tribunales de circuito y juzgados de distrito, era claro que tales atribuciones se conservaron en quienes desde aquél momento las tenían, es decir, los titulares de dichos órganos jurisdiccionales.

En efecto, del análisis del artículo 133 de la Ley Or- gánica del Poder Judicial de la Federación, el Tribunal Pleno advirtió que se habían otorgado atribuciones al Consejo de la Judicatura Federal para conocer sobre el trámite admi- nistrativo de imputación de responsabilidad, exclusivamente respecto de Jueces y Magistrados, sin comprender ningún otro tipo de servidores públicos. Además, que si bien el pro- pio artículo 133, fracción IV, preveía la competencia de un

78

órgano colegiado que determinara el propio Consejo para los casos no comprendidos en la fracción III, de dicho ordena- miento (relativa a Magistrados de Circuito y Jueces de Dis- trito), dicho precepto se circunscribía a los casos en los que de un mismo acto se derivara responsabilidad por falta grave de un Magistrado o Juez y otro u otros servidores públicos del Poder Judicial de la Federación. A partir de lo anterior, se con- cluyó que solamente en los casos en que concurrieran actos o conductas de Jueces y Magistrados, con algún otro servi- dor público del Poder Judicial de la Federación se actualiza- ría la condición para que el Consejo de la Judicatura Federal asumiera la competencia para conocer del trámite de respon- sabilidad y de las sanciones que en su caso procedieran.

Asimismo, se sostuvo que ninguna de las fracciones del artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,31 _{publicada el 26 de mayo de 1995, otorgaba}

atribuciones al Consejo de la Judicatura Federal para cono- cer y resolver los procedimientos de “responsabilidad en el servicio” del personal adscrito a los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito, salvo lo correspondiente a las faltas por incumplimiento relacionado con las obligaciones de ma- nifestación de situación patrimonial, las cuales tenían una normativa específica.

31 _{El artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación enumera las}

79 Con apoyo en estas consideraciones, el Alto Tribunal

estableció que si de conformidad con lo establecido en los ar- tículos 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 133 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal sólo tenía atribuciones para conocer de imputación de responsabilidad en el servicio público de Jueces y Magistrados, se debía en- tender que las resoluciones que emitiera con respecto a otros servidores públicos como secretarios y empleados de di chos órganos jurisdiccionales, en principio, no se encon- traban dentro del ámbito de su competencia, por lo que no podrían considerarse como de naturaleza terminal y, por ende, inimpugnables.

Desde esta perspectiva, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que las atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal, relativas a la investigación de respon- sabilidades y sanciones a los servidores públicos de los ór- ganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación se limitaba a sus titulares, lo que era congruente con la posi- bilidad de que los Jueces y Magistrados pudieran impugnar las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal relativas a la designación, adscripción, o remoción del cargo, a través del recurso de revisión administrativa.

Así, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na- ción arribó a la conclusión de que las decisiones del Consejo

80

de la Judicatura Federal definitivas e inatacables eran aque- llas concernientes a Magistrados de Circuito y Jueces de Dis- trito que no fueran relativas a designación, adscripción o remoción y, por exclusión, de acuerdo con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,32 _debían

tenerse como inimpugnables aquellas decisiones que en relación con dichos titulares de los órganos jurisdiccionales, impusieran sanciones consistentes en apercibimiento, amo- nestación, sanción económica o suspensión temporal del car- go, precisamente respecto de los titulares de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación.

Adicionalmente, en esta resolución se consideró que el legislador no tuvo la intención de que el Consejo de la Judicatura Federal tuviera un rango igual o superior al de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino la de crear un órgano que le estuviera jerárquicamente subordinado, en atención a que, en última instancia, la facultad de decidir

32 _{“Artículo 135. Las sanciones aplicables a las faltas contempladas en el presente}

Título y en el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servi- dores Públicos consistirán en:

I. Apercibimiento privado o público; II. Amonestación privada o pública; III. Sanción económica;

IV. Suspensión;

V. Destitución del puesto, y

VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.”

81 sobre las cuestiones internas del Poder Judicial de la Fede-

ración le correspondían a dicho órgano supremo, sumado a que el acto administrativo llevado a cabo por el Consejo tras- cendía a la esfera jurídica del servidor público, con el carác- ter de gobernado, el cual se encuentra sujeto a todas las