STRUCTURE OF REPORT

Los conflictos que se han dado entre las instituciones comunitarias autogestivas y el municipio por la administración de sistemas de agua potable, y presentar su discusión teórica sobre la capacidad de los usuarios para gestionar los sistemas hidráulicos con que se abastecen de agua.

La descentralización de los sistemas de agua potable ha creado burocracias locales, que debilitan las instituciones comunitarias creadas por los usuarios, la cual persiguen intereses particulares. Situación que se formalizo en el año de 1982: como se cita a continuación:

“Con la entrega de los sistemas de agua potable por parte del gobierno federal a las entidades federativas, en el año 1982, se inicia en México la llamada descentralización del manejo del agua para uso doméstico o potable. Posteriormente, con las atribuciones otorgadas al municipio a través de la reforma al artículo 115 constitucional, los municipios reciben facultades para construir, operar y administrar sistemas de agua potable y alcantarillado, bajo la premisa de que el manejo local permitirá la eficiencia financiera en la operación de dichos sistemas. Además del municipio, con la Ley de Aguas Nacionales de 1992 y su reforma en 2004, la iniciativa privada también participa en la gestión del agua para uso doméstico”156

Lo que da su relevancia a dichos organismos para ser los administradores de dicho recurso natural. La participación de comisiones municipales y de la iniciativa privada en la operación de sistemas de agua potable lleva a plantear el estudio sistematizado de éstas instituciones y los arreglos sociales que hacen posible la permanencia en el tiempo de dichas instituciones, por lo que:

“El proceso de centralización o federalización del manejo de las aguas superficiales y subterráneas, (Herrera y Lasso, 1919; Aboites, 1998), cubre un periodo que va de 1888 a 1946, cuando en México el gobierno central, a través del ejecutivo federal, se convierte en la autoridad máxima en materia de aguas. Esta centralización o federalización del agua no fue del todo tersa, menos aun cuando los municipios, los estados de la federación, las comunidades, y empresarios locales poseían una tradición en el manejo del agua. Algunos casos interesantes de aceptación u oposición a este proceso de federalización del agua los documentan Suárez (1997), Aboites, et al., (2000), Aboites y Estrada (2004).

Respecto al papel del gobierno federal y sus instituciones en la gestión del agua potable, Pineda (1998: 87) menciona que en México, hasta 1976, la Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado (DGAPA), dependiente de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) se encargaba de planear, programar y operar la infraestructura hidráulica y señala que, “[…] para la operación de dichos sistemas se contaba, a nivel local, con las Juntas Federales de Agua Potable, así como con otras formas de administración local. Estas juntas daban participación a representantes de los gobiernos locales y a miembros de la comunidad, pero eran dirigidas básicamente por funcionarios y representantes de la SRH… En 1976 la Dirección General de Operación de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado (DGOSAPA) contaba con 34 jefaturas regionales de operación que supervisaban y participaban activamente en 873 juntas federales y administraciones, 146 comités municipales y 37 comités administradores.”

156 _{Cfr. Galindo-Escamilla Emmanuel y Jacinta Palerm-Viqueira. Pequeños Sistemas De Agua Potable: Entre la Autogestión y el manejo}

municipal en el Estado de Hidalgo, México. Small Drinking Water Systems: Between Self-Management And Municipal Management In The State Of Hidalgo. México. 2008 p. 127([email protected]). ([email protected])

Esta federalización o centralización de las aguas llegó a su grado máximo y comienzo su retroceso en 1989 con la creación de la Comisión Nacional del Agua.

Como señalan Martínez (1998) y Díaz (2006), un producto de las crisis financieras de las décadas de 1970 y 1980 en México fue el retroceso en las políticas centralistas y su institucionalización, ya que el gobierno central se ve imposibilitado para soportar el costo de una enorme burocracia, por tanto, en materia de agua potable y dentro del marco del nuevo federalismo se plantea la descentralización y desconcentración de recursos, atribuciones, y responsabilidades hacia los estados y municipios.

Con el Acuerdo Presidencial del 5 de noviembre de 1980 se hace oficial la entrega por parte del gobierno federal, a los estados o ayuntamientos, de “[...] todos los sistemas de agua potable y alcantarillado que administra y opera directamente la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, o a través de los organismos creados para ese efecto, incluyéndose dentro de esta entrega los saldos de caja y bancos, equipo e instalaciones, así como los bienes muebles e inmuebles que integran los sistemas… Que en virtud que uno de los problemas más serios que confrontan actualmente los sistemas de agua potable y alcantarillado es el relativo a la falta de recursos para su operación, debido, entre otras razones, al manejo aislado y sin sujeción a políticas comunes para su administración.” (SAHOP, 1982:12) Para Dávila- Poblete (2006:49) la descentralización de los servicios del agua es parte del modelo económico neoliberal y señala que bajo este modelo, “[…] los gobiernos de los países en vías de desarrollo deben aplicar medidas de ajuste estructural basadas en la descentralización, privatización y la desregulación de los sectores tradicionalmente dirigidos por el Estado-Nación (como los servicios de agua potable y alcantarillado, salud, educación, entre otros). Esto implicó la creación de varias estrategias que permitieron el cambio de una gestión centralizada del agua a otra descentralizada”157

Se tiene el antecedente que desde 1982 los municipios empiezan a tener una participación con relación a la administración de las agua nacionales y en su caso a recabar los recursos de los derechos generados por éstos convirtiéndola en la cedula relevante para ese fin, especificando que los Municipios tienen en sus manos las aguas para uso doméstico y urbano, en las que se encuentran tanto el agua potable como las de alcantarillado, además de que su función como una delegación que hace la Federación es lo concerniente al cobro de esos derechos, tal y como lo establece el Código Financiero del Estado de México y Municipios.

Aun cuando se transfieren los sistemas y las facultades para la gestión de éstos derechos, la propiedad del agua sigue siendo de la Nación, por lo que el acceso, uso y explotación de las aguas nacionales es sólo a través de asignación o concesión, las cuales otorga el ejecutivo federal a través de la Comisión Nacional del Agua, quien

tiene la facultad de renovar o cancelar los mismos, tal como se establece a continuación:

“Con la entrada en vigor de la Ley de Aguas Nacionales de 1992 en la que los municipios reciben el control total de los sistemas de agua potable que ya existían en el territorio de su jurisdicción, y también la facultad de construir, administrar y operar nuevos sistemas para el abasto de agua potable y el alcantarillado.

[…]

Con la ley de Aguas (DOF 1992) Con estos las comunidades los ejidos, las sociedades, e incluso los individuos pueden obtener derechos de agua en tanto sean personas físicas o morales; es decir, mientras tengan una personalidad jurídica y patrimonio propio. En esta ley se reconocen dos formas para obtener derechos de agua para uso doméstico y urbano: la concesión y la asignación, la primera para personas físicas y morales, y la segunda para dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal o municipal. (Capítulo II, Artículo 20)”158

En este orden de ideas queda definido quienes eran las personas físicas o morales o jurídicas colectivas o los individuos, los ejidos, las comunidades, las sociedades y las demás instituciones a las que la ley reconozca personalidad jurídica, con las modalidades y limitaciones que establezca la misma como quedo establecido en la Ley de Aguas Nacionales, de 1992 en su Título Primero Capítulo Único, para acceder al uso goce y disfrute del derecho al agua.

La Ley de referencia establece la posibilidad de transferir el suministro del agua potable a organismos operadores anónimos, manejados como empresa para participar en la explotación uso o aprovechamiento del agua, conforme a la organización que mejor le convenga con lo que se origina la centralización de dicho servicio para este tipo de organismo tal y como se establece a continuación

“En su artículo 18, el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales de 1992 reconoce la organización y participación de los usuarios, pero únicamente al constituirse como personas morales: el texto señala que “los usuarios podrán explotar, usar o aprovechar el agua directamente o a través de la forma de organización que mejor les convenga, para lo cual se podrán constituir en algunas de las personas morales reconocidas en la legislación vigente” (CNA, 1994:89).

A pesar de la posibilidad de los ejidos y comunidades para obtener o confirmar sus derechos de aguas; los organismos operadores, municipales, desconcentrados del municipio o privados, son la punta de lanza de la descentralización del manejo del agua para consumo humano”159

158 _{Ibídem, pp. 129 y 130.} 159 _{Ibídem, p. 130.}

El artículo 82 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, establece, entre otras cosas, que la participación de los organismos operadores en la gestión del agua para uso público urbano, establece que la Comisión podrá otorgar la asignación de agua a organismos o entidades paraestatales o paramunicipales que administren los sistemas de agua potable y alcantarillado de los municipios, así como de las zonas conurbadas o intermunicipales; la concesión de agua para servicio público urbano a ejidos, comunidades, organizaciones de colonos, o usuarios que administren sistemas de agua potable y alcantarillado, y la concesión de agua para empresas que administren fraccionamientos. Dando consecuentemente la participación de los organismos operadores, de inversión privada, queda facultada para operar sistemas de agua potable y otros servicios como el drenaje y alcantarillado, como actualmente pasa en los fraccionamientos residenciales y en comunidades rurales o suburbanas.

En ese sentido se reforma la Ley de Aguas Nacionales de 1992, para que, en el 2004, según lo refiere Carlos González, considere los siguientes aspectos:

“En 2004, la Ley de Aguas Nacionales fue reformada nuevamente en algunos aspectos, se reforzó la política de participación del capital privado en el sector bajo los objetivos de lograr un uso eficiente de los recursos hídricos y la recuperación total de los costos de operación, se otorgaron más facultades a la Comisión Nacional del Agua en materia de la gestión del recurso y se pugnó por una mayor descentralización del sector a nivel nacional, sin embargo, el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales no fue modificado, por lo que algunos de los cambios previstos, sobre todos los relativos a la descentralización del sector, no han podido ser llevados a cabo. Actualmente, la administración y gestión del agua en México se encuentra regulada en la Ley de Aguas Nacionales, reglamentaria del artículo 27 de la Constitución; su objeto, establecido en el artículo 1o., es regular la explotación, uso, aprovechamiento, distribución y control de las aguas, así como preservar su cantidad y calidad para lograr un desarrollo integral sustentable; sus disposiciones son de orden público e interés social.137 La autoridad administrativa en materia de aguas es ejercida por el Poder Ejecutivo a través de la Comisión Nacional del Agua (CNA), que es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, encargado de coordinar acciones de manera conjunta con los gobiernos de las entidades federativas, favoreciendo la descentralización de la gestión de los recursos hídricos por región o cuenca hidrológica, con la intención de fomentar la participación de usuarios y particulares en la realización y administración de obras y servicios hidráulicos, conforme lo establece el artículo 5o. de la Ley de Aguas Nacionales”160