Hasta que los procesos de desintegración nuclear no reduzcan la actividad de un residuo por debajo de los valores
establecidos en la ley, tal residuo debe estar sujeto a procesos de gestión, de modo que las personas y el medio ambiente permanezcan protegidos contra los efectos de las radiaciones ionizantes
El Principio 7, de los Principios fundamentales de seguridad del OIEA, se refiere a la
Protección de las generaciones presentes y futuras, y exige que:
‘Deben protegerse contra los riesgos asociados a las radiaciones las personas y el medio ambiente del presente y del futuro’.
Los residuos radiactivos generados en las actividades nucleares de las generaciones presentes son los medios a través de los cuales es posible propagar riesgos radiológicos a las generaciones futuras sin tener estas acceso a los beneficios ya disfrutados por las generaciones anteriores. Esta diatriba ética no es específica de la energía nuclear; cada generación recibe de la anterior los riesgos y beneficios de todos los desarrollos cientí- ficos, tecnológicos y económicos conseguidos, que a su vez, junto con los adelantos propios, los transmite a las generaciones que siguen. Sin embargo, el argumento social más contundente contra la energía nuclear se basa en la larga vida radiactiva de algu- nos de los residuos radiactivos y en la necesidad de una gestión adecuada.
El Principio definido se ajusta a la necesidad que se ha descrito. Los residuos radiactivos deben ser gestionados de modo que no se imponga una carga indebida a las generacio- nes futuras. La generación española que ahora está produciendo residuos radiactivos en las centrales de su parque nuclear debe encontrar y aplicar soluciones seguras, viables y económicas para protegerse a sí misma y a las generaciones futuras de los riesgos radio- lógicos de los residuos radiactivos que se producen. Las instituciones que toman las de- cisiones deben tener en cuenta el principio que se glosa, demostrar que se están toman- do las medidas que exige el principio, informar a la población y escuchar sus opiniones y tomar la decisión mejor, mientras que los ciudadanos deberán aceptar la decisión toma- da de la forma que se ha dicho y se haya mantenido el principio fundamental.
Este capítulo describe el entramado jurídico nacional e internacional que se ha creado para la gestión segura de los residuos radiactivos. Se describe la gestión definitiva de los residuos de baja y media actividad, así como los de muy baja actividad en la instalación de El Cabril. Se glosa también la situación de los elementos combustibles irradiados, que tienen la doble condición de contener productos radiactivos y sustancias combustibles nucleares, circunstancia que introduce otra consideración ética de importancia: si se de- claran residuos radiactivos, se renuncia a una fuente energética de magnitud considera- ble; si se declaran combustibles nucleares, es necesario tomar la decisión de someterles a un proceso, ya industrial, de separación de las sustancias nucleares.
En España, la decisión tomada en 1983 se inclinó por declarar residuo al combustible irradiado, y así se considera en los sucesivos Planes Generales de Residuos Radiacti- vos, en lo sucesivo PGRR. Sin embargo, a la vista de la situación internacional, procede reconsiderar la decisión tomada; para ello se ha propuesto la instalación de almacenes seguros, aunque no definitivos, de combustible irradiado46, el llamado Almacén Tem-
6. LA GESTIÓN NACIONAL DE LOS RESIDUOS RADIACTIVOS
46El combustible nuclear que ha suministrado energía en el núcleo de un reactor recibe el nombre de com-
bustible irradiado. En el caso de que no pueda liberar más energía en el reactor en el que haya funciona- do, recibe el nombre de combustible gastado, que tiene la connotación de residuo radiactivo de alta acti- vidad. Cuando el combustible irradiado pueda ser usado en otro reactor o reelaborado recibe el nombre de combustible usado.
La gestión segura
de los residuos radiactivos está salvaguardada por un entramado de barreras múltiples, tecnológicas y administrativas,
que impiden se diseminen por la biosfera de forma incontrolada
poral Centralizado, en lo sucesivo ATC, cuando sirve a todo el parque nuclear, o Alma- cén Temporal Individualizado, en lo sucesivo ATI, cuando sirve a las unidades del mismo emplazamiento o vecinas. Estos almacenes han de ser considerados como bancos de energía del futuro. Esta solución intermedia resulta también necesaria para desarrollar la disposición definitiva de los combustibles irradiados, en el caso de que continúen siendo considerados residuos.
6.1 DESARROLLO LEGAL DE LA GESTIÓN DE RESIDUOS RADIACTIVOS EN ESPAÑA
La disposición adicional cuarta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, reguladora del Sector Eléctrico (Ley, 1997), modificó la definición de residuo radiactivo contenida en la Ley 25/1964 de Energía Nuclear (Ley, 1964). La nueva definición ha quedado redac- tada como sigue:
‘Residuo radiactivo es cualquier material o producto de desecho, para el cual no está previsto ningún uso, que contiene o está contaminado con radionucleidos en concentraciones o niveles de actividad superiores a los establecidos por el Ministe- rio de Industria y Energía, previo informe del CSN’.
La gestión de los residuos radiactivos en España estuvo encomendada inicialmente a la JEN y posteriormente a ENUSA, hasta que en 1984 se constituye ENRESA median- te el Real Decreto 1522/1984 (Decreto, 1984). Este Real Decreto fue sustituido por el Real Decreto 1349/2003 sobre Ordenación de las actividades de ENRESA y su finan- ciación (Decreto, 2003b), en el que se reagrupaba la dispersa normativa emitida que regulaba las actividades que esta empresa desarrolla y su financiación. En este Decre- to se requiere la elaboración cada cuatro años, y en todo caso cuando lo requiera el Ministerio de Economía, de la revisión del PGRR, que debe incluir:
‘Las actuaciones necesarias y las soluciones técnicas que vayan a desarrollarse du- rante el horizonte temporal del plan, encaminadas a la adecuada gestión de los re- siduos radiactivos y al desmantelamiento y clausura de instalaciones nucleares y, en su caso, radiactivas’, así como ‘las previsiones económicas y financieras para llevarlas a cabo’.
El vigente PGRR es el sexto (ENRESA, 2006) y fue aprobado en el Consejo de Minis- tros del 23 de junio de 2006.
La Ley 11/2009 por la que se regulan las Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario (Ley, 2009), disposición final novena, define ENRESA como un medio propio y servicio técnico de la Administración, tutelada por la Secretaría de Estado de la Energía del MITYC, realizando las funciones que le sean encomendadas por el Gobierno. Esta Ley 11/2009, que se utiliza como vehículo para añadir un artícu- lo 38 bis sobre Gestión de los Residuos Radiactivos a la Ley 25/1964 de Energía Nu- clear (Ley, 1964), consagra los siguientes principios sobre los que se sustenta actual- mente la gestión de los residuos radiactivos en España:
a) ‘La gestión de los residuos radiactivos, incluido el combustible nuclear gastado, y el
público esencial que se reserva a la titularidad del Estado, de conformidad con el ar- tículo 128.2 de la Constitución Española’.
b) ‘Se encomienda a ENRESA la gestión de este servicio público, de acuerdo con el
PGRR aprobado por el Gobierno. Corresponde al Gobierno establecer la política so- bre gestión de los residuos radiactivos, incluido el combustible nuclear gastado, y el desmantelamiento y clausura de las instalaciones nucleares, mediante la aprobación del PGRR, que le será elevado por el MITYC, previo informe del CSN, una vez oídas las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio y medio am- biente, y del que dará cuenta posteriormente a las Cortes Generales’.
c) ‘El MITYC ejercerá las facultades de expropiación que sean precisas para el cumpli-
miento de los fines de ENRESA, la cual tendrá, a tales efectos, la condición de bene- ficiaria. Las instalaciones necesarias para el cumplimiento de los fines que le son pro- pios se declaran de utilidad pública a efectos de expropiación forzosa’.
d) ‘El Estado asumirá la titularidad de los residuos radiactivos una vez se haya procedido a
su almacenamiento definitivo. Asimismo, asumirá la vigilancia que, en su caso, pudiera requerirse tras la clausura de una instalación nuclear, una vez haya transcurrido el pe- ríodo de tiempo que se establezca en la correspondiente declaración de clausura’.
Un aspecto a destacar es la sucesiva transformación que ha sufrido el sistema de fi- nanciación de las actividades relacionadas con la gestión del combustible irradiado y los residuos radiactivos generados en la operación de las centrales nucleares. El Fondo para la financiación de las actividades del PGRR se nutría inicialmente de las cantida- des recaudadas por la Oficina de Compensaciones de la Energía Eléctrica, OFICO, so- bre la tarifa eléctrica, al amparo de la Orden de 12 de mayo de 1983 (Orden Ministe- rial, 1983). Esta función fue transferida a la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, CNSE, mediante Real Decreto 2596/1998 (Decreto, 1998).
La Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Reformas para el impulso a la productividad (Ley, 2005), supuso un punto de inflexión al internalizar en las centrales nucleares los costes futuros de gestión de los residuos radiactivos generados por ellas con posterio- ridad al 31 de marzo de 2005, mediante la constitución de una tasa cuya base impo- nible es la energía nucleoeléctrica bruta generada por cada central. Para sufragar los costes de gestión de los residuos generados con anterioridad a esta fecha, se mante- nía una componente sobre la tarifa eléctrica a través de una tasa, cuya base imponi- ble venía constituida por la recaudación total derivada de la aplicación de los peajes a que se refería la Ley 54/1997 (Ley, 1997).
En la actualidad, la ya citada Ley 11/2009 ha vuelto a reformar el sistema de financia- ción, que ahora refleja un esquema de internalización total, según el cual las centrales nucleares deben financiar totalmente los costes de la gestión de los residuos genera- dos por ellas, con independencia de su fecha de generación, mediante una tasa cuya base imponible es la energía nucleoeléctrica bruta generada por cada una de las cen- trales en cada mes natural. Este esquema se mantiene para otros productores de resi- duos radiactivos (fábrica de elementos combustibles, hospitales y pequeños produc- tores) quienes, mediante el pago de la correspondiente tasa, hacen frente a los costes actuales y futuros de la gestión encomendada a ENRESA.
Como en las centrales nucleares, las barreras administrativas incluyen: la responsabilidad del titular, Enresa, cuando el residuo haya sido aceptado; el control del CSN; las funciones del Gobierno,
y las Convenciones y Tratados Internacionales
Muchos países han decidido promulgar leyes específicas sobre la gestión de residuos radiactivos. En España se ha preferido la dispersión de los requisitos esenciales en otros instrumentos jurídicos. Por otro lado, el CSN ha decidido establecer un conjunto satisfactorio de Instrucciones, Instrucciones técnicas y Guías de seguridad.
6.2 LA CONVENCIÓN CONJUNTA SOBRE SEGURIDAD EN LA GESTIÓN DEL COMBUSTIBLE GASTADO Y SOBRE SEGURIDAD