THEME 2: PROCESS REALITIES

El artículo 10 de la Ley 19.300 establece el ámbito material, o ámbito de aplicación del SEIA sobre un esquema, que siguiendo a la original Directiva de la UE 85/337 se basa en una lista positiva por exclusión, es decir una lista teóricamente taxativa que establece en forma exclusiva cuales son los proyectos obligados a someterse al SEIA. El criterio –desafortunadamente desconocido para el legislador chileno- que en principio debería primar para estas definiciones debería ser de carácter restrictivo, reservándose el SEIA para, como señalaba Raúl Brañes, “proyecto catastróficos”, es decir para proyectos con impactos realmente significativos, limitándose el número de proyectos a la menor cantidad posible.

Por otro lado, y como veremos a continuación, el SEIA debe reservarse para la evaluación de proyectos de desarrollo, no sirviendo tal como se señaló, para la evaluación de políticas, planes, ni programas, así como tampoco para operar en forma supletoria en casos menores, a falta de norma jurídica en determinadas materias técnicas.

Señala el Artículo 10 de la Ley 19.300 que, los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases (DISEÑO- EJECUCIÓN - OPERACIÓN - ABANDONO), que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, son los siguientes:

a) Acueductos, embalses o tranques y sifones que deban someterse a la autorización establecida en el artículo 294 del Código de Aguas, presas, drenaje, desecación, dragado, defensa o alteración, significativos, de cuerpos o cursos naturales de aguas;

Se trata de tipologías de proyectos normalmente incorporadas a otros modelos comparados, con la excepción de los sifones, cuyos efectos ambientales resultan al menos discutibles. Al margen de las consideraciones interpretativas del Código de Aguas, cabe señalar que el artículo 294, fija magnitudes muy pequeñas, que no justifican en principio, su sometimiento al SEIA.

El segundo conjunto de tipología de proyectos justifican plenamente su sometimiento al SEIA, resultando valiosa su georeferenciación, pero sin embargo es un error el que cualquier dragado marino deba ser evaluado, independientemente de su magnitud.

b) Líneas de transmisión eléctrica de alto voltaje y sus subestaciones;

Esta tipología también se encuentra vastamente recogida por la legislación comparada, sin embargo, una vez más el legislador demuestra su ignorancia, al utilizar términos inexistentes, ya que el “alto voltaje” no existe en ninguna ciencia o arte, sino que más bien se trata del concepto de alta tensión, correspondiendo para los efectos del SEIA a líneas que conducen energía eléctrica con una tensión mayor a veintitrés kilovoltios (23 kV), sean estas aéreas, submarinas, subterráneas, etc.

c) Centrales generadoras de energía mayores a 3 MW.

Se trata de una tipología de proyectos presente en todos los modelos del mundo, pero con magnitudes superiores. Ejemplo en Europa corresponde a 5 MW, en Perú a 20 MW, etc.

d) Reactores y establecimientos nucleares e instalaciones relacionadas;

Deben ser excluidos de esta tipología de proyectos, los laboratorios clínicos, así como determinados instrumentos utilizados en faenas de vialidad.

e) Aeropuertos, terminales de buses, camiones y ferrocarriles, vías férreas, estaciones de servicio, autopistas y los caminos públicos que puedan afectar áreas protegidas;

Cabe señalar en esta letra, que la diferencia que existe entre aeropuerto y aeródromo, no son sus características físicas, sino que de acuerdo al Código Aeronáutico y a la Convención de Chicago, es la existencia de aduana, es decir de vuelos internacionales en los primeros y no así en los segundos.

Tratándose de terminales, habría que señalar que el mecanismo idóneo de regulación de esta tipología de proyectos es la legislación urbanística, resultando un error incluirlos en el SEIA.

Sobre las estaciones de servicio baste sólo señalar, que se trata de proyecto que no justifican su sometimiento al SEIA, debiendo ser reguladas por normas técnicas sectoriales.

Finalmente y respecto de las autopistas hay que estar a la propia definición del reglamento, que resulta extremadamente restrictiva, a efecto de no confundirlas con carreteras primarias en los proyectos interurbanos (ver Volumen IX del manual de Carreteras del MOP) y con autovías en los proyectos urbanos (ver REDEVU del MINVU).

Sobre los caminos públicos que afecten áreas protegidas, habría que señalar que la propia definición de áreas protegidas de la Ley 19.300, no entrega mayores luces sobre el ámbito de aplicación, siendo aún discutible por ejemplo, si las áreas de protección establecidas en los Planes Comunales, Intercomunales, etc., constituyen parte de esta tipología.

f) Puertos, vías de navegación, astilleros y terminales marítimos;

Cabe tener en claro que cuando de trata de puerto, la ley se refiere al conjunto de instalaciones destinadas a recibir carga y/o pasajeros, a diferencia del terminal marítimo que corresponde exclusivamente al muelle de atraque.

g) Proyectos de desarrollo urbano o turístico, en zonas no comprendidas en alguno de los planes a que alude la letra siguiente;

Esta letra demuestra la falta de prolijidad y estabilidad de nuestra legislación urbanística.

h) Planes regionales de desarrollo urbano, planes intercomunales, planes reguladores comunales, planes seccionales, proyectos industriales o inmobiliarios que los modifiquen o que se ejecuten en zonas declaradas latentes o saturadas;

Esta letra evidencia un grave error conceptual al incorporar estos planes al SEIA, correspondiendo en estos casos aplicar el instrumento de la evaluación ambiental estratégica.

i) Proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbón, petróleo y gas comprendiendo las prospecciones, explotaciones, plantas procesadoras y disposición de residuos y estériles, así como la extracción industrial de áridos, turba o greda;

Finalmente la Contraloría General de la República, transgrediendo sus propios originales criterios de legalidad, incorporó cierto sentido común, al permitir la modificación del DS. 30 MINSEGPRES de 1997, por el DS. 95 MINSEGPRES de 2001, excluyendo a la minería artesanal y a la pequeña minería del SEIA.

El criterio en todo caso basado en volúmenes de producción no resulta ser el ambientalmente más adecuado, ya que al referirse a las “menas”, es decir al mineral económicamente explotable, los niveles de impactos de estos proyectos variarán de acuerdo a la propia variación de los metales en los mercados internacionales.

Un modelo más razonable es el de la Directiva 11/97, que establece que las mimas a tajo abierto deben tener como mínimo una superficie de 20 has. para su sometimiento al SEIA.

j) Oleoductos, gasoductos, ductos mineros u otros análogos;

Cabe tener presente en estos casos, que siempre se trata de proyectos de transporte y no de distribución.

k) Instalaciones fabriles, tales como metalúrgicas, químicas, textiles, productos de materiales para la construcción, de equipos y productos metálicos y curtiembres, de dimensiones industriales;

Originalmente para el diseño del reglamento se estudiaron diversos criterios que permitieran definir la dimensión industrial, tales como insumos, residuos, número de operarios, etc., optándose por un criterio adecuado, y que corresponde al consumo de energía, con una potencia instalada igual o superior a 2000 kilos voltios amperes, lo que equivale a una industria mediana.

l) Agroindustrias, mataderos, planteles y establos de crianza, lechería y engorda de animales, de dimensiones industriales;

Para esta letra resultan discutibles las magnitudes del reglamento, y no así las tipologías, las cuales a estas alturas del desarrollo del agro chileno, pareciera corresponden ser sometidas al SEIA.

m) Proyectos de desarrollo o explotación forestales en suelos frágiles, en terrenos cubiertos de bosque nativo, industrias de celulosa, pasta de papel y papel, plantas astilladoras, elaboradoras de madera y aserraderos, todos de dimensiones industriales;

Este literal se encuentra desprovisto de regulaciones sectoriales. Tal es el caso del concepto de “bosque nativo”, puesto que no está vigente aún la ley de Bosque Nativo. Tampoco existen mayores antecedentes jurídicos sobre el concepto de “suelos frágiles”. Interesante resulta sí, la escala diferenciada de explotación según la región de que se trate.

n) Proyectos de explotación intensiva, cultivo, y plantas procesadoras de recursos hidrobiológicos;

Este literal, por una deficiente técnica legislativa deja prácticamente la totalidad de la pesca industrial fuera del SEIA. En efecto, dado lo dispuesto en la Ley de Pesca, la explotación intensiva no existe en Chile, correspondiendo más bien a cuotas de captura de pesca que se licitan año a año por la SUBPESCA. Estas cuotas no se someten al SEIA, correspondiendo de acuerdo al reglamento del SEIA someter única y exclusivamente los barcos factorías o manufactureros en el mar, prácticamente inexistentes en Chile. En consecuencia la actividad extractiva industrial propiamente tal se encuentra hoy fuera del SEIA, dado que las flotas no se someten y la manufactura se realiza en tierra, y su sometimiento procede sólo como planta procesadora.

Finalmente cabría señalar que los proyectos de cultivos, sí se someten al SEIA, correspondiendo además su regulación vía normas de zonificación, y planes de manejo.

Esta tipología de proyectos ha sido hasta la fecha lejos la más numerosa en el SEIA, (XI Región).

ñ) Producción, almacenamiento, transporte, disposición o reutilización habituales de sustancias tóxicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas o reactivas;

Este literal, corresponde en varias de sus actividades, sea regulado vía normas técnicas y no por el SEIA. En particular la actividad de transporte dispone de normativa internacional, aún no vigente en Chile. El caso es que el SEIA, no representa un valor agregado para la actividad de transporte. La misma lógica puede ser aplicada al almacenamiento, disposición, etc.

El riesgo debe evidentemente ser evaluado, pero el instrumento primario más idóneo no es el SEIA, sino normas técnicas que regulen esas materias o actividades.

o) Proyectos de saneamiento ambiental, tales como sistemas de alcantarillado y agua potable, plantas de tratamiento de aguas o de residuos sólidos de origen domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios submarinos, sistemas de tratamiento y disposición de residuos industriales líquidos o sólidos;

En esta letra hay que distinguir. Evidentemente las plantas de tratamiento, los emisarios, rellenos sanitarios justifican plenamente su sometimiento al SEIA, como lo reconoce toda la legislación comparada. Sin embargo los proyectos de agua potable, alcantarillado, saneamiento, etc., no justifican para nada ser sometidos al SEIA, correspondiendo en estos casos regularlos vía legislación municipal.

p) Ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas o en cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita, y

Justificándose plenamente el sometimiento de estos proyectos al SEIA, desafortunadamente aún no existe claridad respecto de que se entiende por área colocadas bajo protección oficial, resultando discutibles aquellas que se originan en los gobiernos regionales y en las propias municipalidades.

q) Aplicación masiva de productos químicos en áreas urbanas o zonas rurales próximas a centros poblados o a cursos o masas de agua que puedan ser afectadas.

Baste sólo señalar que este literal que jamás se ha aplicado, correspondiendo su regulación vía normas técnicas.

Hay algunas letras que no se encuentran establecidas en la Ley, pero que sin embargo se incorporaron vía Reglamento. Tales son los casos de: Cotos de caza, en virtud de la ley 4601; y las obras que se concesionen para construir y explotar el subsuelo de los bienes nacionales de uso publico art. 37 DFL N°1/ 19.704 de 2001.

Cabe señalar finalmente respecto de este controvertido artículo 10 de la Ley 19.300, que corresponde a “la puerta de entrada del SEIA”, que al menos conceptualmente corresponde para sus futuras modificaciones sea lo más restrictiva posible. El SEIA no es un instrumento “mágico” que garantice la sustentabilidad de todo proyecto que sea sometido a su evaluación.