Chapter 4 Findings
4.4 Discussion and Interpretation of Findings
4.4.2 Theme 1: Structural Realities
La actual orientación60, es a superar la evaluación de proyectos, obras o actividades individualmente considerados, incorporando la así denominada evaluación ambiental
estratégica, la cual está dirigida a la evaluación de planes y programas61.
58 Ver, RAMÓN MARTÍN MATEO, Tratado... op. cit., pág.323.
59 Ver ADOLFO JIMÉNEZ JAÉN, “Evaluación de Impacto Ambiental y Procedimiento
Administrativo”, en Revista de Derecho Ambiental, Nº 12, España.
60 Tanto en el modelo norteamericano, el europeo, como así mismo en aquellos sistemas “de punta” a
nivel latinoamericano, tal como por ejemplo el boliviano.
61 Ver BRIAN D. CLARK, “The Scope and Objectives of Stategic Environmental Assessment
Con la Evaluación Ambiental Estratégica - E.A.E.- “se pretende, como objetivo, remover las limitaciones incitas en la Evaluación Ambiental de proyectos y, de esta forma, garantizar, esencialmente, la adecuada evaluación de todas las alternativas que concurran, así como el tratamiento oportuno de los impactos acumulativos y sinérgicos asociados a los desarrollos de planes y programas.
Se ambiciona implantar un Sistema de Evaluación Ambiental que abarque todo el proceso de planificación62”.
La E.A.E. tiene por finalidad superar las tradicionales evaluaciones reactivas, enfocadas a la evaluación de proyectos individuales, estableciendo las evaluaciones regionales ambientales, evaluaciones sectoriales, e incluso, y como lo desarrolla DAVID HUGHES, instrumentos alternativos al Sistema63.
Esta modalidad en cuanto instrumento global, abarca los sectores, las políticas y programas, los ajustes estructurales, las privatizaciones, los tratados internacionales de carácter ambiental y comercial, e incluso los presupuestos nacionales64.
Las metodologías y los plazos para la evaluación ambiental de estas políticas y planes no corresponden a los tradicionales del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y, por tanto, deben ser evaluadas fuera del sistema clásico, mediante un procedimiento propio, el cual además de incorporar altos índices de participación ciudadana, aborde estos planes y programas, desde las etapas más tempranas de su diseño, en lo que se denomina la etapa de concepto de diseño. Más que una idea se trata de un concepto que involucra una gama relevante de elementos y factores65.
62 Artículo 2º.1 de la Propuesta de Directiva de la U.E. sobre Evaluación Ambiental de Políticas,
Planes y Programas. En JUAN ROSA M. Régimen Jurídico....op. cit., pág. 52.
63 Ver, DAVID HUGHES, Environmental Law, Edit. Butterworths, 2da. ed. London, 1992, pág. 105
y sgtes.
64 Sobre el tema ver el capítulo sobre “Tiering”, de J. GORDON ARBUCKLE, F. WILLIAM
BROWNELL, DAVID R. CASE, WAYNE T. HALBLEIB, LAWRENCE J. JENSEN, STANLEY W. LANDFAIR, ROBERT T. LEE, MARSHALL LEE MILLER, KAREN J. NARDI, AUSTIN P. OLNEY, DAVID G. SARVADI, JAMES W. SPENSLEY, DANIEL M. STEINWAY, THOMAS F. P. SULLIVAN, en Environmental Law Handbook, Goberment Institutes, Inc, Rockville, MD, Estados Unidos de Norteamérica, 12º Edición, 1993, pág. 333 y sgtes.
65 Ver la Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados
planes y programas en el medio ambiente (97/C 129/08), presentada por la Comisión el 25 de marzo de 1997, la cual refiere sobre la necesidad de crear un “marco”, para las autorizaciones posteriores, en
Además de orientar la ordenación del territorio, la Evaluación Ambiental Estratégica, tiene las siguientes ventajas:
• Permite aclarar los objetivos y consecuencias ambientales del Plan. • Orienta alternativas en política y uso de tierra.
• Anticipa problemas ambientales eventuales.
• Facilita una evaluación más efectiva de los impactos acumulativos. • Reduce el tiempo de evaluación de los proyectos.
• Genera consensos entre los actores involucrados. • Permite hacer interactuar a los actores.
• Genera transparencia en la toma de decisiones. • Fomenta la participación ciudadana.
• Legitima y consolida política y técnicamente el Plan66.
Pareciera razonable, en consecuencia, “ambientalizar” determinados instrumentos de gestión, tales como los propios instrumentos de ordenación del territorio, los que en algunos Sistemas, tales como el chileno, dejan entregada la localización del proyecto a los dictámenes del mercado, omitiéndose el diagnóstico ambiental de alternativas. Evidentemente se verifican diferencias metodológicas de este instrumento y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, lo cual unido a la falta de experiencia suficiente, han generado algunos problemas vinculados con:
i. La confidencialidad de determinada información (como por ejemplo, cuando se trata de informar y discutir aspectos presupuestarios del gobierno).
ii. Aspectos constitucionales, cuando existe responsabilidad colegiada del Gabinete. iii. Cuestiones de procedimiento, superponiéndose a otras normas con plazos y tramitaciones diferentes (caso de Chile).
iv. La acumulación en una sola autoridad la facultad de proponer y aprobar el Plan (caso de Chile).
particular aquellas provenientes del SEIA, haciendo un especial énfasis en los planes y programas de ordenación territorial. (artículo 2°).
v. Problemas de contiendas de competencia e interferencia con los sectores.
Como lo señala ROSA, a objeto de “mitigar en lo posible estos óbices”, es preciso “apostar” a uno de sus rasgos que le imprimen “adecuada y eficiente operatividad”, basado en el “sistema escalonado” - denominado Tiering -, “con el que se tiñe de flexibilidad la evaluación ambiental estratégica”, tanto en lo “referente a la concreta acción” como en lo relativo a la etapa del proceso de toma de decisión67.
Obviamente existen entre este instrumento y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, diferencias de escala, tanto en el ámbito espacial como en la naturaleza y relevancia de los impactos evaluados, lo cual se expresa en un análisis menos detallado y en una mayor demora, sin perjuicio de lo cual en países como Holanda y Canadá se ha trasformado en un instrumento de gestión ambiental preventivo, esencial para reflejar los valores y expectativas de las personas a las cuales afecta, debiendo incorporar a nivel de la ciudadanía cuatro pasos fundamentales, consistentes en la información, consulta, participación y mediación.
En el caso norteamericano también se incorpora la Evaluación Ambiental de programas, como consecuencia de una interpretación “laxa del término acción” y principalmente fruto de la “incardinación” como señala ROSA, “del mecanismo de evaluación ambiental en fases tempranas del proceso de toma de decisión” “criterio de lo antes posible”68.
67 Resulta interesantísimo el pragmatismo de este sistema, y que refleja en forma insuperable el
principio de realismo, ya que como señala Juan Rosa, el contenido del Estudio de Impacto debe
“cubrir exclusivamente aquellos aspectos ambientales que pueden satisfactoriamente evaluarse, teniendo en consideración la precisión de la documentación técnica” como así mismo cada evaluación debe servir de base o “suministrar información para evaluaciones posteriores. Para una mayor profundización en el tema ver JUAN ROSA M, Régimen Jurídico... ,op. cit., pág. 55.
68 Juan Rosa menciona que las Directrices del CEQ (Consejo para la Calidad Ambiental), “empiezan
por establecer, de forma genérica, el sometimiento a evaluación tanto de <<acciones legislativas>> como de “acciones administrativas”, para luego enumerar, dentro de estas categorías, las concretas operaciones sujetas:
a. Los proyectos de ley.
b. Los programas y proyectos de los Servicios federales, ya sean nuevos o en curso de ejecución. c. La formación, modificación o establecimiento de normas reglamentarias y políticas.
Para una mayor profundización en el tema ver, JUAN ROSA M., Régimen Jurídico.... op.cit., págs. 65 y sgtes.
El primer paso lógico al estilo de Dinamarca, Alemania, Inglaterra, etc., es el de incorporar la Evaluación Ambiental Estratégica a la planificación del territorio y uso del suelo, aspecto que está estrechamente vinculado con el uso de este instrumento, respecto de la actividad minera, tema aún reciente pero de una relevancia extraordinaria.
Respecto de Latinoamérica, uno de los casos más destacables es el de Perú, el cual en el Capítulo I del Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales69, establece los criterios de la Planificación Ambiental, dentro de los cuales se destacan la consideración de los efectos ambientales de los nuevos asentamientos humanos, obras o actividades70.
Junto con lo anterior, el mismo cuerpo legal contempla una evaluación ambiental estratégica “sui generis” denominada - evaluación técnica del ambiente -, que en términos estrictos debería denominarse valoración técnica del ambiente, ya que se trata de una valoración ex-post de las actividades que generan daño ambiental71.
En el caso español, a nivel autonómico, cabría destacar la novedosa Ley 8/94 del 24 de Junio de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías Ambientales de Castilla y León72, la cual contiene un Título (II) especial, sobre Evaluaciones Estratégicas Previas de los Planes y Programas, introduciendo las consideraciones y variables ambientales en forma previa a las fases de los proyectos individualmente considerados73.
69 Decreto Legislativo Nº 613, “Texto Único Ordenado del Código del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales”, D.O. del 8 de septiembre de 1990.
70 El artículo 7º del Código Peruano establece:
“Para el ordenamiento ambiental, la Autoridad competente considerará fundamentalmente los siguientes criterios:
5) El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras o actividades.
71 A pesar de no tratarse de una clásica EAE, corresponde a una valorización en términos económicos,
sociales y ecológicos el patrimonio natural de la nación, debiendo informar de los incrementos y detrimentos que lo afecten.
Esta información tiene por finalidad afinar el diagnóstico y las readecuaciones necesarias al Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales y los principios de la política ambiental
72 BO Castilla y León, 29 Junio 1994, núm. 125.
73 En el artículo 19 de la Ley 8/94 de Junio de Castilla y León, sobre Evaluación de Impacto
El propio artículo 1º, al manifestar dentro del ámbito de aplicación y principios generales, el objeto de esta ley, establece en el número 3, con una vocación manifiesta y declaradamente preventivista, que con el fin de prevenir los potenciales efectos ambientales transectoriales y de estudiar las alternativas pertinentes, para la Junta de Castilla y León es requisito “efectuar una evaluación estratégica previa de las repercusiones ambientales de los planes y programas de desarrollo regional, antes de su aprobación y específicamente de aquellos con contenido plurisectorial aplicados a determinadas zonas geográficas.”74.
implementar Planes y programas de desarrollo regional, señalándose el contenido mínimo de estas Evaluaciones estratégicas.
“Al tratarse de un procedimiento novedoso, la ley se limita a dar ciertas indicaciones sobre el contenido que deberá tener el informe derivado de dicho estudio, dejando pendiente su posterior desarrollo reglamentario. No obstante, identifica los sectores para los que resultará aplicable el presente procedimiento (Forestal, Turismo, Agrícola, Ganadero, Industrial, Energético Regional, Ordenación de los Recursos Mineros, Carreteras, Transportes, Ordenación del Territorio, Residuos Industriales, Residuos Urbanos, Residuos Ganaderos, Residuos Hospitalarios y otros que estime procedente la Junta de Castilla y León”, en PAZ VIZCAÍNO SANCHEZ-RODRIGO, Manual... op. cit., pág. 135.
74 Resulta extraordinariamente interesante por su relevancia y ejemplarizador por su sencillez el
artículo 20 de esta Ley que está referido al Contenido de las Evaluaciones Estratégicas Previas de Planes y Programas el cual establece:
“Los Planes de desarrollo regional, sectoriales o plurisectoriales deberán ser evaluados, teniendo en cuenta los siguientes criterios, que se recogerán en un Informe Ambiental:
a. Descripción del plan o programa y de sus objetivos principales.
b. Descripción del modo en que se han tenido en cuenta las repercusiones sobre el medio ambiente al elaborar los objetivos del plan o programa.
c. Descripción de las alternativas principales.
d. Descripción de las características del medio ambiente y, si es posible, de la zona que puede quedar afectada, incluida una descripción de las zonas sensibles.
e. Descripción de los efectos significativos directos e indirectos sobre el medio ambiente y en particular sobre las Áreas de Sensibilidad Ecológica que puedan tener el plan o programa y sus principales alternativas.
f. Descripción de las medidas de atenuación de los efectos ambientales de la alternativa elegida, incluidos los procedimientos que se apliquen al evaluar actividades de nivel inferior derivadas de la actividad de que se trate.
g. Descripción de la compatibilidad de la alternativa elegida con la legislación pertinente de medio ambiente.
h. Descripción de las medidas de control de los efectos de la actividad sobre el medio ambiente. i. Esbozo de las dificultades (fallos técnicos o falta de conocimientos) encontrados por la autoridad responsable al recoger la información requerida.
III.4. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE