Theoretical Foundation for SDI Development

Proyecto de tierras

(CINEP)

El tema de restitución de tierras hizo parte de la agenda del gobierno gracias al encuentro de situaciones, provocada por intereses de diversas corrientes.

Fátima Esparza Miembro de la Comisión Colombiana de Juristas. Institución activa en el seguimiento del proyecto de Ley de Tierras y de Víctimas

A finales del gobierno del presidente Uribe, confluyeron varias razones: había dentro de la agenda internacional del gobierno una búsqueda bastante fuerte de inversión a nivel nacional y extranjera, y también de inversión nacional en proyectos productivos. Por otro lado, la economía nacional a nivel agrario se había apuntado y todos los esfuerzos estaban dados hacia un modelo económico, por lo cual, era necesario que el tema de tierras hiciera parte de los temas prioritarios en el gobierno, por lo tanto, lo tomaron todos los partidos y los candidatos en su plan de gobierno. Además, como debía ser un tema que de todas maneras tenía que asumir el nuevo presidente por las razones que ya se han mencionado, entra cuando Santos pasa a la segunda vuelta, en la coalición nacional, donde los liberales lo acompañan con su iniciativa de tierras.

Santos plantea su agenda de las cinco locomotoras; minería, infraestructura, construcciones de puertos, apertura, producción agroindustrial. Y la tierra es transversal a todas sus locomotoras, por tal razón, tiene que introducir este tema en la agenda de cualquier forma. Además ya se cuenta con la credibilidad en el tema de seguridad y por esa razón habría más posibilidades de que recursos extranjeros lleguen al país, y es importante, “aprovechar” esta circunstancia e inscribirse entonces a la prosperidad democrática, en donde ya es hora de llamar a la inversión, y para llamar a la inversión extranjera es necesario de aclarar el tema de las tierras. Por otro

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lado, todo el movimiento social, sintió que había una ventana de oportunidad, cuando se puso tan alto el debate en la ley de víctimas pasada, y propiciaron efectivamente que se convirtiera en un tema de relevancia nacional.

Alba Lucía Polanco

Fundación Social

Cuando se posesionó Santos y se instaló la Mesa de Unidad nacional, se empezó a definir toda la agenda promovía el gobierno de Santos, es en ese momento, cuando cada partido presenta sus proyectos. Así mismo, cuando se presenta todo el suceso en donde se suma de una gran cantidad de sectores al proyecto político del presidente Santos, el Ministro Restrepo pone el tema en la mesa, y afirma que es uno de los temas centrales. Además, cuando él fue nombrado Ministro de Agricultura presento la restitución de tierras como el proyecto bandera.

Lina Céspedes Investigadora CODHES

El momento jurídico era muy propicio más que político, porque estamos en un momento en el que el proceso de justicia y paz está generando problemas en materia de reparaciones.

Diagnóstico Las personas entrevistadas evidencian puntos críticos que provocan que el tema de restitución de tierras se haya instaurado en la agenda de gobierno Juan Manuel Santos. Las opiniones que predominaron respecto a esta categoría son en resumen, el nuevo gobierno de Juan Manuel Santos, que por medio de la Mesa de Unión Nacional, le dio oportunidad a los partidos políticos, movimientos y organizaciones de víctimas, de dar a conocer sus propuestas. En la instauración del gobierno, por medio de la Agenda de Unidad Nacional, el interés por solucionar el tema de tierras dándole la oportunidad al Ministerio de Agricultura de exponer su proyecto.

3.2 Análisis. Marco teórico y Análisis de caso

Sumado al análisis de las entrevistas, se pretende articular el marco teórico presentado en el capítulo I, con el análisis de caso expuesto en el capítulo II. En este sentido, se presenta la interpretación del proceso de agendación del tema de tierras en la agenda del gobierno de Santos, a la luz del enfoque de la ventana política de John W. Kingdon.

Como señala Kingdon (año), cada uno de los participantes activos puede participar en cada uno de los procesos; reconocimiento del problema, generación de políticas y la política. Por lo cual, se evidencian en el caso estudiado los actores visibles y ocultos que hacen parte de estos procesos. 3.2.1 Actores visibles

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cabeza de Juan Camilo Restrepo, el cual evidencia la necesidad de desarrollar una política que permita romper con la cadena de testaferrato que se ha apoderado de los predios

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campesinos desplazados y restituirles la tierra despojada. El Ministro es uno de los ponentes principales del proyecto de restitución de tierras, apoyado por el gobierno. La Procuraduría General de la Nación y el Ministerio Público, que ha desarrollado funciones de seguimiento y control sobre la Sentencia T-025/04, por medio de informes presentados a la Corte Constitucional sobre los Autos expedidos por la misma. Y fundamentalmente la Corte Constitucional, la cual, por medio de la Sentencia T-025/04, declara “el estado de cosas inconstitucional” respecto de la población desplazada, y ordena al gobierno a corregir las falencias detectadas en la aplicación de políticas de atención a la población desplazada.

3.2.2 Actores ocultos

Se evidencia el papel de CODHES, el cual, según Kingdon, afectaría la especificación de alternativas pues, como coordinador de la Comisión de Seguimiento de la Política sobre desplazamiento forzado, además de las organizaciones que lo conforman como la Corporación Viva la Ciudadanía y la Decanatura de Derecho de la Universidad de los Andes, plantea propuestas enfocadas al diseño de una política de tierras enfocada al derecho de la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición. Organizaciones internacionales como la ACNUR a través de “la realización del Balance de la política pública para la Atención Integral al Desplazamiento Forzado en Colombia.

Así mismo, Kingdon concibe el proceso de agendación como si estuviera compuesto por tres corrientes independientes entre sí: Los problemas, las políticas y la política. Las cuales confluyen en un momento crítico, en el cual, el problema identificado, dispone de una solución adoptada dentro de un conjunto de alternativas puestas a consideración y ambos, el problema identificado y la solución adoptada, se ajustan a las condiciones políticas adecuadas. Este precepto se evidencia en el caso estudiado:

55 3.2.3 Identificación del problema

Los elementos que propone Kingdon para que los problemas obtengan la atención de las “personas importantes” en la formulación de la agenda, son los indicadores, los eventos o circunstancias y la retroalimentación. Respecto al tema de restitución de tierras, indicadores que reconocieron esta problemática, están relacionados con la información obtenida en III Encuesta Nacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento de la política de Desplazamiento Forzado, la cual profundiza la situación de abandono forzado y despojo de tierras, sufrida por la población desplazada, arrojando resultados desfavorables, por otro lado, las mismas cifras expuestas en el documento de motivaciones al Proyecto de Ley de Tierras del Ministerio de Agricultura. Eventos como los antecedentes de la reforma agraria del país. Y, Sobre la retroalimentación, es en donde se supone, existen más argumentos. Por ejemplo, la Sentencia T-025/04, que anuncia 108 tutelas contra el estado por su incumplimiento y falta de respuesta a las víctimas, evidenciando la violación de sus derechos y la ineficiente implementación de las políticas referentes al tema. Además, los señalamientos de la Procuraduría General de la Nación sobre los problemas que ha presentado el Incoder, como la precariedad de la información sobre titulación de predios, insuficiencia presupuestaria en la atención de necesidades en materia de tierras de la población desplazada y las fallas en los procedimientos de asignación de tierras para reubicación de la población desplazada y la realización de proyectos productivos. Incluso las organizaciones internacionales como la ACNUR, en el balance de la política pública para la Atención Integral al Desplazamiento Forzado en Colombia ha manifestado la ineficacia de los resultados en materia de restitución de tierras. 3 .2. 4 Generación de propuestas políticas

En la “sopa política primitiva” “policy primeval soup” en donde flotan varias

ideas contempladas en un comienzo, se evidencia el marco o los antecedentes normativos que se han desarrollado respecto al tema, como las reformas

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agrarias en principio, en segundo lugar, sobre el tema de acceso a tierras para la población campesina desplazada en Colombia, se expidió Ley 387 de 1997 que estableció un marco de atención al desplazamiento el cual reconoció la necesidad de garantizar los derechos de esta población, dando una significación específica de desplazado. Luego, en el año 2000 se expide el Decreto 2569 de la Ley 387 de 1997, en el que se incluye el acceso a tierras con fines productivos y el Decreto 2007 de 2001 que insiste en el deber del Incoder de iniciar los programas y procedimientos de enajenación, adjudicación y titulación de tierras en las zonas despojadas. Sin embargo, como lo plantea Kingdon, las ideas que no cumplen con los criterios de viabilidad técnica, conformidad con los valores dominantes de la sociedad y el actual ambiente nacional o su viabilidad presupuestaria, dejan de ser parte de las ideas que “flotan”. En este punto, se destaca la Sentencia T-025 de la Corte Constitucional, que como se mencionó, evidencia las falencias del gobierno en la implementación efectiva de estas normas. Por lo cual se dictan Autos que procuran recomendar medidas y hacen seguimiento sobre su cumplimiento. Posteriormente, otra idea que empieza a flotar en pro de solucionar la problemática respecto a la restitución, es parte del articulado de la Ley 975 de 2005 conocida como la Ley de Justicia y Paz. No obstante se percibió que los alcances de esta ley, no eran suficientes para este tipo de restauración a las víctimas del conflicto armado. Después de esto, se lanza en el 2007, el proyecto de la Ley de Víctimas, esta iniciativa fue aprobada en la Cámara de Representantes, pero no superó el debate en el Senado, ya que según el gobierno, manifestaba inviabilidad fiscal y falta del presupuesto necesario para poder resarcir a todas las víctimas de la violencia que quedaban cobijadas en la Ley. Lo que demuestra también, que esta idea no flota según Kingdon, porque no cumple con el criterio del apoyo político tanto de su coalición como de la oposición que se pueda producir. En este sentido, la alternativa que flota es el proyecto de restitución de tierras presentado por el Ministro de Agricultura, el cual ha logrado superar los debates en el congreso y en el senado, con algunas reformas sobre el contenido del primer documento.

57 3.2.5 Acontecimientos políticos (la política)

De acuerdo a Kingdon, esta corriente puede servir para determinar el punto crítico por el cual un tema se inscribe en la agenda. Los elementos que se evidencian en el estudio de caso, primordialmente son el ánimo nacional, las fuerzas políticas organizadas y el cambio de gobierno. Respecto al primero, se evidencia la clara preocupación por la violación de derechos humanos en términos de acceso a la tierra, el inconformismo manifestado de las víctimas por medio de la gran cantidad de tutelas que se presentan, entre otras, en la Sentencia T-025. Sobre las fuerzas políticas organizadas, se distingue claramente la fuerte presión de parte de la sociedad civil, de instituciones del estado y de la comunidad internacional. Pero el punto crítico que propicia la apertura de la ventana política es lo que ocurre dentro del nuevo gobierno, el proyecto de ley de tierras lo presenta el Ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo, como el proyecto bandera de la Agenda de Unidad Nacional de Santos. Con lo cual se puede conjeturar según Kingdon que la ventana política se abre con la llegada del nuevo gobierno.

En este sentido, el tema de restitución de tierras, es reconocido como un problema que desde hace varios años necesita de una intervención efectiva del estado, que define como estrategia adecuada para su solución, la designación de áreas de despojo de tierras a cargo del Gobierno, en el marco de la Agenda de Unidad Nacional de Santos.

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CONCLUSIONES

Gracias al concepto del jurado la siguiente es mi propuesta hacia la corrección y complemento de las conclusiones en un intento de que sean claras, sintéticas y reflejen lo expuesto a lo largo de la tesis.

Gracias al uso del enfoque de la ventana de Kingdon se logró disgregar y así profundizar sobre los factores que influyeron en el proceso de agendación y comprender cómo la idea de restitución de tierras, toma lugar en los asuntos prioritarios del gobierno, en el momento de la creación de la agenda de unidad nacional. Este enfoque posibilita analizar cada uno de los aspectos que hacen parte de este proceso, de una forma ordenada, lo cual da paso al entendimiento sobre cuál es el momento de la idea. Sin embargo, es probable que el enfoque no haya sido suficiente para comprender o estudiar el discursos de los candidatos al presente gobierno, para así analizar y ampliar la información sobre la importancia que tuvo este tema en cada una de las campañas y lo influyente que pudo haber sido el discurso de santos en el proceso de agendación del tema de tierras. Tal vez es un tema que pudo haber faltado para llegar a comprender de forma más amplia el momento en el que se abre la ventana de oportunidad. Por medio de un análisis del discurso se podría entender mejor el liberalismo democrático del presidente Santos.

Así mismo se demostró la validez de los preceptos de Kingdon sobre los orígenes de las ideas, exponiendo que estas tienen varios orígenes, la

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problemática del la restitución de tierras se ha visto desde diferentes perspectivas, dependiendo del sector de donde provenga, de los funcionarios públicos, de la administración, organizaciones internacionales, organizaciones civiles o académicos. Todos han visto este problema y encontrado alternativas de de diversas formas. Se exhiben claramente los fundamentos de Kingdon de acuerdo a los preceptos del enfoque de cesto de basura adoptado por el autor, caracterizados porque el proceso de decisión no es concebido como una secuencia de pasos que comienzan con un problema y terminan con una solución, de hecho, puede no haber ninguna conexión entre ambas. No necesariamente la identificación del tema de restitución de tierras como un problema que necesitaba de la intervención del gobierno para ser solucionado desde hace 50 años, en un principio, no justificó que este tema fuera parte primordial dentro de la agenda de gobierno; lo que justificó su importancia fue el ambiente en el que se encontraba el nuevo gobierno y su receptividad hacia estas propuestas a la solución de este problema.

Con respecto al precepto de Kingdon de que varias corrientes se desarrollan independientemente y se acoplan en momentos críticos, una no necesariamente procede de las otras cronológicamente. Se evidencia claramente en el proceso de agendación del tema de restitución de tierras, ya que no necesariamente la identificación del problema de restitución de tierras no confluyó en soluciones efectivas que fueran aceptadas por un gobierno determinado e implementadas eficientemente. Más bien aunque se haya identificado el problema desde hace varias décadas, el gobierno le pudo haber prestado la suficiente atención e importancia hasta ahora y las alternativas, aunque se hayan desarrollado a lo largo de estas décadas, no han sido aceptadas por gobiernos anteriores o no han sido soluciones efectivas a esta problemática. Ahora, toca esperar y mirar si las propuestas o alternativas expuestas en el actual gobierno si resultarán realmente efectivas a la solución de esta problemática.

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Igualmente se evidencia la especificación de alternativas expuesta por Kingdon, en donde se muestra que dentro de un vasto proceso histórico de “ensayo y error” en palabras de Kingdon se obtuvieron al final, al final me refiero a la incorporación de este tema en la agenda de gobierno actual, las alternativas propuestas por el gobierno liderado por el Ministerio de Agricultura en cabeza de Juan Camilo Restrepo e influenciado por las propuestas de las organizaciones internacionales y de la sociedad civil, expuestas anteriormente. Gracias al estudio de la corriente de políticas se ha podido demostrar que el proceso de especificación de las alternativas hacia la solución al problema de la restitución de la tierra en Colombia, no ha sido un proceso lineal en el que se seleccionan las soluciones y estas logran solventar la problemática. Más bien se ha evidenciado un proceso de ensayo y error, en donde las alternativas que son implementadas ineficientemente, se refuerzan o son cambiadas por otras en el tiempo, en un juego de intereses posiblemente o por el estudio de instituciones de diversa procedencia que evidencia su ineficacia. Terminando en el gobierno actual con una alternativa que flota dentro de la sopa primavera. Los actores no son elementos aislados del proceso de agendación al que pertenecen las tres corrientes. Los actores expuestos pueden pertenecer a cualquiera o a las tres corrientes. Como por ejemplo la Corte Constitucional por medio de la Sentencia T-025/04 como un actor transversal a las tres corrientes, comprueba la presencia de un problema que necesita de la intervención del Estado para ser solucionado, expone las falencias que han tenido las instituciones del gobierno en la implementación de las políticas respecto al tema de desplazamiento, propone alternativas solventar tal situación y ordena al gobierno a cumplir con las recomendaciones establecidas. La Corte ha tenido un papel importante porque le abrió la puerta a un diálogo entre la sociedad y el Estado.

Las organizaciones de la sociedad civil han tenido un papel preponderante en este proceso. Lo cual evidencia una de las concepciones de Kingdon, sólo un actor no influye en el establecimiento de un tema en la agenda. No sólo influye

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la Corte Constitucional o el gobierno mismo, sino que hay una confluencia de actores que presionan para que este tema tome importancia dentro de la agenda. En este sentido, las organizaciones de la sociedad civil y de víctimas demuestran su alto grado de involucramiento, como actor clave que influye en las corrientes de problema y de generación de propuestas políticas. Respecto al principio sobre el cual los actores visibles tienen más efecto en la conformación de la agenda, mientras que los actores ocultos afectan la especificación de alternativas. Se puede evidenciar en este caso, que no necesariamente se está cumpliendo con este principio, ya que por ejemplo la Corte Constitucional y el Ministro de Agricultura, como actores visibles, también influyeron en la especificación de alternativas.

El cambio de gobierno le abre la ventana política a nuevas propuestas, que tal vez no se hayan podido desarrollar en gobiernos anteriores. Es el punto que les da la oportunidad a varios actores, de presentar sus alternativas a la solución de los problemas. Lo que se explica con la instauración de la Mesa de Unidad Nacional que da la oportunidad a los partidos políticos de presentar sus propuestas, dentro de las que se encontró el proyecto de tierras presentado por