La prescripción jurídica en uso indica que “de dos normas en conflicto prevalece la norma jerárquicamente superior. La inferioridad de una norma respecto a otra consiste en la menor fuerza de su poder normativo […], el problema surge cuando una norma inferior específica choca con una superior general. En este caso no hay una respuesta segura sobre qué criterio prevalece, si el jerárquico o el de especificidad. Bobbio considera que en esta situación se ponen en juego dos valores fundamentales de todo sistema jurídico: el de respeto al
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ordenamiento, que exige respeto a la jerarquía, y el de la justicia, que exige la adaptación gradual del derecho a las necesidades sociales”92
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El criterio jerárquico que recoge la tesis kelseniana, en el cual las normas de los sistemas jurídicos se organizan piramidalmente, así como la estructura institucional, nos brinda una solución que atiende a la prevalencia que ostenta la norma dentro del orden jurídico; es decir, su importancia respecto de las demás, su valor normativo, reside esencialmente partiendo de su origen. Uno de los problemas para definir si una norma predomina sobre otra, es cuando se produce por el mismo órgano emisor de normas.
Al referirnos a la preeminencia de competencias, no siempre por tratarse de un órgano que ocupa un lugar más alto en la estructura del Estado, significa que se le deba conceder la razón al definir quién debe asumir el conocimiento de una situación. En el caso colombiano del que se ha venido haciendo mención, al enfrentarse dos órganos de distinto nivel en la Administración en conflicto negativo de competencias, el Consejo de Estado resolvió declarar competente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en oposición a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR)93. Bien conocido es el criterio jerárquico o como se ha expresado fundamento de validez para la resolución de antinomias. En este sentido, Ruiz Sanz nos recuerda:
(Lex superior derogat inferiori), según el cual la norma de rango superior prevalece, en caso de conflicto, sobre la de rango inferior. Este criterio se encuentra recogido
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Ibíd., p.154-155.
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La CAR y el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial se enfrentan afirmando que a ninguno de ellos corresponde asumir la tarea para otorgar licencia ambiental. Por un lado, la CAR sostiene que “… de acuerdo a lo señalado por el artículo 8, numeral 16, del Decreto 1220 de 2005, por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales, es el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, quien debe otorgar o negar […] la introducción al país de especies exóticas con fines de reproducción, pues es una actividad que se encuentra sujeta a la necesidad de licencia ambiental y por lo tanto competencia del Ministerio”. [Por su parte el Ministerio, conforme a lo establecido en el artículo 12 del Decreto 4064 de 2008, afirma que es la CAR el ente competente para tramitar la licencia ambiental en cuanto al establecimiento de zoocriaderos con fines comerciales de la especie
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formalmente en el ordenamiento jurídico español con carácter general en el art. 9.3º de la Constitución de 1978 (CE) así como en el art. 1.2º del Código civil, y con carácter particular en el art. 164 CE y en el art. 39.1º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) respecto a la Constitución y las leyes; en el artículo 97 CE y 62.2º de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) respecto a los reglamentos y las leyes; y en el art. 51.2º LPA en relación a los distintos reglamentos entre sí94.
Ahora bien, si la delegación de funciones administrativas se produce del funcionario superior al inferior, como bien lo consagra la Constitución Política de Colombia en su artículo 211, el cual establece que “La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades…”95
, se deduce entonces que en un sistema ordenado de normas excepcionalmente se producirían choques de esta naturaleza entre los órganos que están por debajo de la suprema autoridad administrativa, puesto que se debe tener claridad suficiente de las funciones delegadas, observando la coordinación y la armonización que rodea la actividad administrativa y la actuación de sus subalternos, la cual ha sido autorizada legalmente.
La legislación colombiana prevé la incompatibilidad normativa, entendiendo por tal la regulación de una misma situación de dos formas diferentes en cada prescripción jurídica, y prefiere la que se ubique en el mayor rango normativo. En este sentido, se hace referencia a la solución jerárquica del artículo 10 del Código Civil, subrogado por el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, reformado a su vez por la Ley 153 de 1887, la cual dispone lo siguiente:
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RUIZ SANZ, Mario, Sistemas jurídicos..., cit., p. 73.
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Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella. Si en los códigos que se adopten se hallaren algunas disipaciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. 2. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidades, y se hallen en un mismo código, preferirá la disposición consignada en el artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal. Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública96.
En la legislación doméstica, por consiguiente, para superar el escollo de la contradicción normativa se acude al criterio jerárquico codificado en el texto civil. No obstante, el artículo no alude al caso que se advierte, específicamente al encuentro de dos reglas del mismo nivel en la escala jerárquica, es decir, en la hipótesis de dos normas que han sido expedidas vía decreto, apelando seguidamente al concepto de especialidad sobre la norma general. Retomando la pregunta qué sucedería si existe una norma especial anterior que regula una materia y posteriormente se expide una norma general que regula parcialmente la misma materia. Algunos opinan que se prefiere la norma especial sobre la general, aunque se haya promulgado con anterioridad en el tiempo; otros opinan que la norma posterior debería prevalecer. En estos casos se considera que se debe revisar primeramente su posición en la escala normativa y en caso de encontrarse en el mismo rango, examinar aspectos relativos con la necesidad, economía, celeridad y correlación.
Para ilustrar sobre el particular podemos citar el expediente del 4 de octubre de 2006, producido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, donde el asunto se resuelve con una decisión inhibitoria; no obstante, para los fines de nuestro argumento resulta útil la tesis empleada para arribar a esta decisión. El caso es el siguiente: la Constructora OPTIMA S.A., solicita autorización de ocupación del cauce de la quebrada Zúñiga ante la Secretaria de
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Ambiente y Desarrollo Rural de Envigado como delegataria de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia, ubicada entre dos autoridades ambientales Envigado y Medellín. Se procede a enviar oficio a CORANTIOQUIA para que defina la autoridad ambiental que debe continuar el trámite.
En primera instancia, debemos advertir que el asunto es remitido a la autoridad ambiental superior común entre las entidades administrativas implicadas la CAR; que posteriormente es de conocimiento del Viceministro de Ambiente que considera que la Ley 954 de 2005 derogó el numeral 31 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, el cual asigna al Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial competencia para dirimir los conflictos y discrepancias que se presentan entre las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental SINA.
La Sala de Consulta y Servicio Civil realiza un estudio de las normas vigentes aplicables al caso concreto de la siguiente manera:
La ley 99 de 1993 artículo 5.31, dice:
Ley 99 de 1993 “ARTÍCULO 5º.- Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:(…)
31) Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente; (…)
A su turno el Decreto 1220 de 2005 reglamentario de la Ley 99 de 1993 en materia de licencias ambientales, en su artículo 11, fijó una competencia específica para resolver la “colisión o concurrencia de competencias” sobre el proyecto obra o actividad objeto de la licencia, así:
ARTÍCULO 11. DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS. Cuando el proyecto, obra o actividad se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales,
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el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, designará la autoridad ambiental competente para decidir sobre el otorgamiento de la licencia ambiental.
En el acto de otorgamiento de la misma, la autoridad designada precisará la forma de participación de cada entidad en el proceso de seguimiento.
En todo, caso, una vez otorgada la licencia ambiental, el beneficiario deberá cancelar las tasas ambientales a la autoridad ambiental en cuya jurisdicción se haga el uso, aprovechamiento y/o vertimiento respectivo. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en este artículo, la autoridad ambiental a la cual se formule la solicitud de licencia ambiental o el interesado, si considera que existe colisión o concurrencia de competencias sobre el proyecto, obra o actividad, pondrá en conocimiento del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dicha situación, para que este designe dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a una de las autoridades ambientales competentes, como responsable de adelantar el procedimiento para el otorgamiento de la licencia ambiental.(Resalta la Sala)97.
En el ejemplo expuesto apreciamos que las normas aplicables atribuyen competencia concreta y especifica al órgano ubicado en la cúspide de la Administración en el sector ambiental para resolver los conflictos que se presenten entre las entidades de orden inferior como bien lo expresa la Sala “… es claro que cuando la ley 99 le otorgó esa competencia al Ministerio de Ambiente lo reconoció como la máxima autoridad coordinadora del conjunto de entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental”98
, es por ello que, el criterio empleado aquí, nos ubica en la norma que asigna expresamente al superior jerárquico del ramo, la facultad para absolver las discrepancias que se presenten entre entidades de menor categoría.
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Colombia, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Expediente 11001-03-06-000- 2006-00102-00 del 4 de octubre de 2006
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