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Como ya se ha señalado, el modelo andaluz de protección, fomento y gestión de espacios naturales tiene como objetivo prioritario asegurar la compatibilidad entre la conservación del territorio y el fomento de la riqueza económica de sus entornos.

Para la consecución de este objetivo, especialmente en el caso del turismo, es necesario garantizar la consecución de la llamada “función social” de los espacios naturales protegidos. Y esto, no por mera elección de los gestores de estos espacios, sino porque con ello se da cumplimiento al mandato de la Ley estatal 4/1989, que reconoce como una de las finalidades de la declaración la de “proteger aquellas áreas y elementos naturales que ofrezcan un interés singular desde el punto de vista científico, cultural, educativo, estético, paisajístico y recreativo” (artículo 10.2.b).

La propia Ley andaluza 2/1989, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección, reconoce, en su artículo 13.2.e, la finalidad de “estimular las iniciativas culturales, científicas, pedagógicas y recreativas autóctonas”. Y también la Ley 2/1992 Forestal de Andalucía establece entre sus objetivos (artículo 5.4) los de “garantizar la integración del uso social, productivo y recreativo de los terrenos forestales, contribuyendo a la mejora de la calidad de vida, de la salud y de las condiciones sociales y económicas de las comunidades rurales”.

Sin embargo, como también ya se ha señalado, no todos los espacios naturales que conforman la RENPA responden a las características necesarias para la promoción de su uso social y recreativo, y, en cualquier caso, no debe olvidarse que la declaración de cualquier espacio como protegido tiene como fin principal, precisamente, su conservación. En este sentido, la Consejería de Medio Ambiente, consciente de la creciente demanda social de actividades recreativas y de ocio en el medio natural, y del impacto ambiental que ésta puede tener sobre los recursos más frágiles de los espacios protegidos, delimitó desde un principio aquellas actividades que consideró prioritarias en función del tipo de espacios de que se tratara.

Así, como se puede comprobar en el Cuadro 7.5, las actividades de ocio son prioritarias sólo en las tres categorías de “parques”, aunque en el caso de los parques nacionales es necesario velar por el mantenimiento estricto

determinadas actividades turísticas y limita la extensión territorial que puede ser aprovechada desde el punto de vista de la puesta en valor turístico de estos espacios. Y, por otro lado, los parques periurbanos disponen, en la mayoría de los casos, de una extensión muy reducida, lo que ha llevado, en última instancia, a canalizar la demanda turística hacia los parques naturales.

El marco de referencia básico de la intervención, pública y privada, en los parques naturales lo constituyen el PORN y el PRUG de cada espacio, y especialmente el PRUG, que es el que establece las disposiciones normativas concretas que posibilitan las tareas de investigación científica, así como las actividades turísticas y recreativas, estableciendo en cada caso los requisitos necesarios para el ejercicio de dichas actividades.

En general, el contenido del PRUG referido al uso turístico y recreativo de estos espacios queda limitado, con demasiada frecuencia, al establecimiento

Cuadro 7.5 Actividades prioritarias en los espacios naturales protegidos andaluces

Actividades _nacionalParque Reserva _{natural natural}Paraje Parque _{natural periurbano}Parque

Prioridad Educación Ambiental X X

Prioridad Investigación X X X

Prioridad Divulgación-ocio X X X

Prioridad Participación Ciudadana X X

Mantenimiento estricto de la integridad de los sistemas

ecológicos X X Establecimiento de sistemas ecológico-económicos viables a largo plazo X X Integración y articulación de políticas sectoriales X X Mantenimiento de la población rural X

genérico de limitaciones de uso y a la definición del régimen de actuación en el interior del parque natural. Ni la actividad turística, ni el resto de actividades que pueden desarrollarse en el territorio son analizadas en el PRUG como un elemento dinámico del parque natural, sino como algo estático. Por ello los PRUG no definen objetivos de gestión, ni actuaciones concretas, presupuestos, personal necesario, etc.

Podría pensarse que la administración ambiental ha dejado ese menester para los PDS, pero del análisis de éstos tampoco se deduce que estén pensados para desarrollar mecanismos de gestión activa de los flujos turísticos que generan los parques naturales andaluces.

En efecto, el turismo se trata en los PDS como un sector productivo más, que hay que fomentar dada su capacidad, vía multiplicador, para generar renta y empleo en zonas desfavorecidas, como son los parques naturales, pero no se establecen medidas para la gestión turística activa de los parques naturales, a pesar de que algunos de los parques naturales que tienen ya aprobado su PDS disponen de una demanda de uso turístico muy elevada.

El posicionamiento del planificador respecto al turismo queda evidente en el texto del PDS del Parque Natural de Los Alcornocales. Éste se refiere a la capacidad del turismo “para estimular el potencial de desarrollo endógeno dados los elevados eslabonamientos productivos relacionados con otras actividades, ya que los volúmenes de inversión necesarios en capital y tecnología no son siempre elevados y, en todo caso, relativamente menores a otras alternativas. Igualmente, el turismo permite una diversificación productiva en el medio rural a partir de la puesta en valor de elementos

ambientales, paisajísticos, artesanales o patrimoniales de un territorio”10_{. En}

definitiva, existe una apuesta por la actividad turística, en tanto que es un instrumento de primer orden, y relativamente barato, para la dinamización socioeconómica de estos espacios, pero no existe un planteamiento que vaya más allá del desarrollo turístico, es decir, que se plantee la actividad no

sólo en términos de crecimiento del volumen de oferta para dar respuesta a un potencial crecimiento de la demanda, sino del “ciclo de producción del turismo” (Torres, 2001), es decir de las relaciones que se producen dentro de las funciones de producción y de consumo turístico. Dicho de otro modo, el problema en buena parte de los casos no es tanto la generación de oferta cuanto la articulación de un plan de gestión turística activa que, entre otras cosas, determine las condiciones de acceso de los flujos turísticos al parque natural, seleccione y capte los segmentos de demanda que se consideren óptimos para las característica de ese espacio y permita distribuir los flujos turísticos de forma eficiente en el tiempo y en el espacio (Pulido, 2003: 44). En este contexto, la actuación de la administración ambiental andaluza en materia turística ha estado fundamentalmente vinculada al concepto de uso público. Hasta el punto de que todos los aspectos relacionados con la gestión del uso recreativo y turístico de los parques naturales andaluces se encuadran

en el área de gestión conocida como “uso público”11_{, reduciendo, por tanto,}

el alcance de la intervención administrativa a cuestiones relacionadas con la dotación y conservación de los equipamientos de uso público, a la difusión de programas de educación ambiental y, a lo sumo, y cuando éste existe, a la ejecución del Plan o Programa de Uso Público.

Al margen del uso público, las referencias a la actividad turística en las actuaciones de la administración ambiental andaluza han sido, hasta muy recientemente, bastante difusas y, cuando las ha habido, aluden a una tipología

muy concreta de turismo de naturaleza12_{, el ecoturismo, cuya práctica en}

Andalucía es casi testimonial13_.

11. Lo mismo ocurre con el Plan Director de la Red de Parques Nacionales (que recibe más de 10 millones de visitantes al año), que destina uno de sus apartados a la propuesta de actuaciones sobre uso público, pero que no se refiere específicamente al turismo. 12. Un análisis de los diferentes perfiles de la demanda de turismo de naturaleza puede encontrarse en Pulido (2003).

13. Esta circunstancia puede significar dos cosas, bien que la administración ambiental desconoce el perfil del turista mayoritario que visita los parques naturales andaluces, cuya gestión tiene encomendada, que obviamente no es el perfil de un ecoturista, o bien –lo que parece más evidente– que su reticencia a reconocer abiertamente el atractivo para la atracción de flujos turísticos de estos espacios le lleva a disfrazar este atractivo bajo las características

De esta actitud parecía desprenderse una cierta aversión de la administración ambiental andaluza a reconocer el cada vez mayor atractivo turístico de los parques naturales andaluces, limitando su gestión en este campo a garantizar el conocimiento, uso y disfrute de los mismos mediante la dotación de un conjunto de instalaciones y equipamientos. Se trataba, en definitiva, de una gestión pasiva que, en cualquier caso, retrasa el papel que puede jugar el turismo en estos espacios, favoreciendo la sostenibilidad de su propio desarrollo y concienciando a los turistas sobre la importancia de la preservación del medio ambiente, consiguiendo de esta manera que el propio espacio natural se convierta en un instrumento muy útil de educación y sensibilización ambiental, que permita, a su vez, mejorar la gestión y conservación del mismo.

Es evidente que hay una creciente demanda de actividades de uso turístico y recreativo en los espacios naturales protegidos, y que su proliferación desordenada supone un riesgo para el medio natural, por la multiplicación de impactos negativos, así como para las propias actividades, como consecuencia de una pérdida de la calidad de las experiencias. Sin embargo, su promoción ordenada supone una oportunidad para aprovechar de forma sostenible los recursos naturales existentes. Pero también parece evidente que, únicamente, la promoción del uso público no garantiza una gestión activa de la demanda turística en estos espacios.

En 2003, sin embargo, la Consejería de Medio Ambiente presenta el documento Gestión del uso público en la RENPA. Estrategia de Acción14_{, el actual marco} para la gestión del uso público en los espacios naturales protegidos de Andalucía. En este documento, se plasma la estrategia de la administración andaluza en base a 5 principios, y 13 objetivos vinculados a estos, que se configuran como los elementos básicos sobre los que se asienta la política de uso público andaluza. Los cinco principios son los siguientes:

del ideal del turista que quisiera tener cualquier gestor de un espacio natural protegido, un turista sensibilizado, participativo e implicado con el entorno que visita, que, insistimos, no es

• Vinculación a la estrategia de la RENPA.

• Contribución al turismo rural sostenible.

• Calidad y adecuación a las condiciones del ambiente natural y cultural.

• Aporte al desarrollo económico local.

• Interacción con el visitante.

Esta Estrategia de Acción supone, de hecho, cambios importantes respecto a la actitud pasada de la administración ambiental. Sin embargo, sigue sin resolver la cuestión, al menos para nosotros, fundamental: la necesidad de una gestión turística activa de los parques naturales andaluces.

Aunque el cambio más significativo en el proceso de asimilación del fenómeno turístico por parte de la Consejería de Medio Ambiente se produce a partir de 2004, con la presentación de las candidaturas para la adhesión de cinco parques naturales andaluces (Sierras de Cazorla, Segura y Las Villas, Los Alcornocales, Sierra de Aracena y Picos de Aroche, Sierra de Grazalema y Sierra Nevada) a la Carta Europea del Turismo Sostenible en los espacios naturales protegidos. Este hecho sí que parece marcar un verdadero punto de inflexión en el tratamiento que hasta este momento la administración ambiental andaluza venía dando al turismo en estos territorios, que pasa, poco menos que de estar ninguneado, cuando no proscrito, a convertirse en un elemento fundamental de la estrategia de conservación de la propia Consejería.

La Carta Europea del Turismo Sostenible (CETS) es una iniciativa promovida por la Federación EUROPARC, que supone un compromiso voluntario para aplicar los principios del turismo sostenible en los espacios naturales protegidos. La adhesión exige la colaboración consensuada entre los diferentes agentes implicados, orientando a los responsables de su gestión y a las empresas del sector, para definir sus estrategias de forma participada y orientadas a desarrollar un modelo sostenible, basado en la preservación de los valores y recursos de estos territorios.

El turismo sostenible se define en la Carta como cualquier forma de desarrollo, equipamiento o actividad turística que respete y preserve a largo plazo los

recursos naturales, culturales y sociales y que contribuya de manera positiva y equitativa al desarrollo económico y a la plenitud de los individuos que viven, trabajan o realizan una estancia en los espacios protegidos.

Actualmente, son doce los parques naturales andaluces que cuentan con esta herramienta (de los quince que la tienen en España), lo que convierte a Andalucía en la región europea que cuenta con más espacios protegidos acreditados. El objetivo de la Consejería de Medio Ambiente es extender la implantación de la Carta a los veinticuatro parques naturales.

La adhesión a la Carta supone aceptar las tres fases en las que se estructura el proceso, que implica no sólo a los gestores públicos, también a empresas y operadores turísticos. Las fases son las siguientes:

- Primera fase: la dirección del parque natural elabora un Plan de Acción con una vigencia temporal de cinco años, buscando la participación y la mayor implicación posible de las empresas turísticas locales y los operadores turísticos especializados en turismo de naturaleza.

- Segunda fase: las empresas turísticas firman su compromiso de colaboración con la dirección del parque y elaboran también un plan, en este caso con una vigencia de 3 años.

- Tercera fase: los operadores turísticos adaptan su actividad a los principios suscritos y elaboran un plan de carácter anual.

La entrada en escena de la CETS, a priori, puede suponer una revolución en los planteamientos que, respecto al desarrollo del turismo en los parques naturales, venía manteniendo la Consejería de Medio Ambiente, aunque su resultado dependerá de que, finalmente, se considere, y se utilice, como lo que verdaderamente es, y no como un mero certificado de calidad, tal como insiste la Consejería en sus documentos al respecto de la Carta.

Coincidiendo en que, efectivamente, la concesión de la Carta viene a reconocer a aquellos espacios protegidos que reúnen las condiciones necesarias para compatibilizar desarrollo turístico y preservación del patrimonio natural y cultural, hay que reconocer que los principios de la Carta son mucho más ambiciosos, convirtiéndola en una herramienta muy útil para la gestión activa de los parques naturales andaluces. Se trata justo de lo que carecían hasta ahora los gestores de la red andaluza de parques naturales para garantizar una respuesta adecuada a las necesidades de gestión turística puesta en evidencia como consecuencia del creciente aumento de flujos turísticos hacia estos territorios. No obstante, los resultados dependerán, finalmente, de que la apuesta de la Consejería de Medio Ambiente por la aplicación de la Carta sea real o responda a una mera cuestión de imagen, lo que podrá comprobar con la evaluación que exige EUROPARC transcurridos cinco años de la concesión. Finalmente, señalar que, aunque la gestión de los parques naturales es competencia de la administración ambiental, y por ello se ha optado por analizar este proceso desde su óptica, por supuesto, el uso turístico de los parques naturales andaluces tiene otros, y muy importantes, protagonistas, tanto público como privados. En este sentido, cabe destacar el papel protagonizado durante la última década por los Grupos de Desarrollo Rural, no sólo mediante la financiación de inversiones productivas destinadas a la puesta en valor turística de estos territorios, sino, y sobre todo, mediante su capacidad de dinamización y de generación de sinergias con otros actores. También, en la parte institucional, ha sido importante la aportación de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía, en términos de financiación de inversiones, mientras que en la promoción de la oferta turística hay que destacar a los Patronatos de Turismo, de las Diputaciones Provinciales, a los Ayuntamientos y a la propia Consejería de Turismo, Comercio y Deporte. El principal problema, refiriéndonos a la actividad turística en estos territorios, sigue siendo la dispersión de competencias y la inexistencia de objetivos compartidos, más allá de la ejecución de las competencias particulares de cada institución u organismo. Por tanto, el reto al que hay

que hacer frente con carácter más inmediato –y en esto también puede ser una buena oportunidad la CETS– es la coordinación de todos los agentes que intervienen en el proceso.