Transition from classical to UAV-based photogrammetry

El inc. I del art. 19 Nº 21 establece que la CPR asegura a todas las personas el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen. Este precepto constituye una novedad en la CPR de 1980, y contempla uno de los principios definitorios del orden público económico; en efecto, consagra el principio de libertad para desarrollar actividades económicas, estableciéndolo como un derecho cuya única limitación es la moral, el orden público y la seguridad nacional. Claramente existe una manifestación constitucional de prioridad por el sector privado como agente empresarial, configurándose así la política de mercado; en consecuencia y correlativamente en el inc. II de dicho numeral, aparece el rol subsidiario del Estado, es decir, como una institución supletoria de la actividad empresarial privada.

Como se puede apreciar, esta perspectiva representa una reacción frente al excesivo intervencionismo estatal en el ámbito económico; pues anteriormente había una exclusión de los particulares, por parte del Estado, para desarrollar determinados ámbitos de la economía. Es por ello que hoy se prohíbe al Estado excluir de cualquier actividad económica a los particulares, pues ellos tienen libertad para desarrollar cualquier actividad económica lícita.

El profesor CEA señala que el hecho de que se permita el libre desempeño de una actividad económica, debe entenderse en un sentido amplio y empresarial; por tanto, al ser empresarial, comprende tanto recursos financieros, humanos y técnicos157_{. Lo anterior no} 157 _{De acuerdo al art. 3º inc. III del Código del Trabajo, la empresa es toda organización de medios personales,}

materiales e inmateriales, ordenados bajo una dirección, para el logro de fines económicos, sociales, culturales o benéficos, dotada de una individualidad legal determinada.

debe ser confundido con la libertad de trabajo (art. 19 Nº 16), pues la conjugación de recursos humanos y materiales aplicados al desarrollo de una actividad lucrativa, es lo característico del numeral en estudio.158

21.2. EXCEPCIONES.

La regla general contenida en el inc. I del Nº 21, es la iniciativa empresarial libre, pero dicha iniciativa no es un derecho absoluto, pues la misma CPR establece excepciones taxativas y de interpretación estricta, que tienen lugar cuando la actividad económica es contraria a:

i. La moral, entendiendo por tal (siguiendo al profesor CEA), a la ciencia de los principios, objetivos y de validez universal, que permiten distinguir la conducta recta de la incorrecta, guiando a la conciencia de la persona a obrar, libre y responsablemente, según lo recto.

ii. El orden público, es decir, el estado o situación del país que permite a todos y a cada uno de sus miembros cumplir sus funciones propias.

iii. La seguridad nacional, es decir, la capacidad de Chile para: resguardar la integridad y soberanía de la República, frente a atentados u operativos extranjeros; proteger a las instituciones fundamentales de la República frente a atentados contra la paz social y el orden público interior que afecten su funcionamiento normal y eficiente; y para permitir un desarrollo que satisfaga las exigencias del bien común y haga posible enfrentar, con éxito, las calamidades públicas.

21.3. REGULACIÓNLEGAL.

Finaliza el inc. I señalando que el desarrollo de la actividad empresarial debe respetar las normas legales que la regulen. El verbo “regular” se refiere a dictar normas que permitan el libre pero ordenado ejercicio del derecho, sin impedirlo, prohibirlo, ni hacer que su goce o disfrute resulte muy oneroso o difícil. Esta regulación debe hacerse por “normas legales”, expresión (siguiendo al profesor CEA) que sólo hace alusión a las leyes en sentido propio o estricto, puesto que ésta es la única clase de disposición idónea para regular el ejercicio de un derecho fundamental. Se está, por ende, frente al principio de reserva legal, excluyéndose la delegación legal, la potestad reglamentaria autónoma y las normas de jerarquía inferior.159

158 _{En las actas de la CENC se señaló que este derecho puede ejercerse libremente, personalmente o en} sociedad, organizada en empresas, en cooperativas o en cualquier otra forma de asociación lícita.

159 _{No obstante, la CS conociendo de un recurso de amparo económico, en sentencia rol 5410 del año 2007,}

señaló que no es posible separar, para los efectos predichos y que prevé la Constitución, aquellas normas de

rango legal de aquellas otras de carácter reglamentario, porque las actividades tienen un dinamismo que hace necesaria la dictación de normas que miren a su implementación, a la aplicación de normas más generales para hacerla operable…Debe recordarse que la potestad reglamentaria la establece el texto constitucional y que representa una actividad productora de normas que es complementaria de la legislativa y que, en sentido amplio la expresión “legales” es comprensiva de esta potestad, siendo éste el sentido de la

Ejemplos de normativas que regulan las actividades económicas, son la Ley del Consumidor, la cual protege los derechos del consumidor; la Ley de Sociedades anónimas Abiertas, la cual resguarda la libre competencia en el mercado; la regulación tarifaria eléctrica.

21.4. ESTADOEMPRESARIO.

El art. 19 Nº 21 inc. II señala que el Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado. Esta disposición se refiere al desarrollo de actividades empresariales por parte del Estado, y más ampliamente, a participar en dichas actividades, por ejemplo, a través de la propiedad de acciones, en el nombramiento o remoción de los directores, etc., cualquiera sea el tipo de empresa, es decir, tanto de Derecho público como privado.160

Ahora, para que el Estado o los organismos del Estado (servicios descentralizados, empresas públicas, etc.), puedan desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, es necesario cumplir con los siguientes requisitos:

i. Que con antelación se dicte una LQC, autorizándolo para iniciar o desarrollar actividades empresariales, específicamente determinadas por el mismo texto legal. Estos resguardos son para preservar el principio de subsidiaridad.

ii. Esas actividades se deben desarrollar dentro del marco de la legislación común aplicable a los particulares, esto para evitar una competencia desleal con el sector privado. Esto dice relación con el principio de igualdad ante la ley, pues el Poder Constituyente ordena que el Estado quede sujeto a la legislación común aplicable a los particulares, con sus beneficios y cargas.

iii. En casos excepcionales, o por motivos justificados, se pueden establecer por una LQC diferencias a favor del Estado. El profesor CEA señala que aquí se ha previsto la flexibilización del sistema, pero sobre bases confiables, lo cual lleva a que el TC decida si el legislador ha respetado o no este precepto fundamental; y por otro lado, al establecerse las excepciones por una LQC, se estará exigiendo un consenso amplio que, con probabilidad, requerirá el voto de apoyo de parlamentarios opositores para ser alcanzado. Estas excepciones deben ser justificadas, proporcionadas o misma en el texto de este numerando.

160 _{Las empresas del Estado pueden ser públicas, es decir, pueden formar parte de la administración}

descentralizada del Estado. Hoy existen muy pocas, por ejemplo, la Empresa de Correos de Chile y Efe (que dependen del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones); ENAMI, ENAP y CODELCO (Ministerio de Minería); la Editorial jurídica de Chile (Ministerio de Justicia); TVN (Ministerio Secretaría General de la

Presidencia); y el Banco del Estado (ministerio de Hacienda). La otra posibilidad es que el Estado actúe bajo la forma de Derecho privado, es decir, como sociedades anónimas (por ejemplo, METROS.A. y SOFRIS.A.) o

como sociedades de responsabilidad limitada (por ejemplo, Polla Chilena de Beneficencia); respecto de ellas el Estado sólo tiene participación y no gozan de personalidad jurídica de Derecho público (forman parte de la administración invisible del Estado).

razonables, atendiendo a las causas que las motivan y las finalidades perseguidas; pues está prohibido trazar diferencias arbitrarias y discriminatorias.

21.5. ACCIÓNDEAMPAROECONÓMICO.

A fin de no hacer de este derecho una mera declaración, el constituyente lo incluyó dentro de aquellos susceptibles de ser tutelados por el recurso de protección. Pero el legislador fue aún más lejos, pues creó lo que la doctrina ha denominado recurso de amparo económico (ley 18.971 del año 1991), que es una acción (desde el punto de vista de su naturaleza jurídica), destinada a denunciar las infracciones del art. 19 Nº 21 de la CPR, es decir, busca garantizar la libertad para desarrollar cualquier actividad económica, y que se respete el régimen subsidiario y sin discriminaciones, por el Estado empresario.

Art. único de la ley 18.971. Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al art. 19 Nº 21 de la CPR. El actor no necesitará tener interés actual en los hechos denunciados.

La acción podrá intentarse dentro de seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción, sin más formalidad ni procedimiento que el establecido para el recurso de amparo, ante la Corte de Apelaciones respectiva, la que conocerá de ella en primera instancia. Deducida la acción, el tribunal deberá investigar la infracción denunciada y dar curso progresivo a los autos hasta el fallo respectivo.

Contra la sentencia definitiva, procederá el recurso de apelación, que deberá interponerse en el plazo de cinco días, para ante la Corte Suprema y que, en caso de no serlo, deberá ser consultada. Este Tribunal conocerá del negocio en una de sus Salas.

Si la sentencia estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base, el actor será responsable de los perjuicios que hubiere causado.

Teniendo en cuenta la disposición transcrita, se puede decir que este recurso presenta las siguientes características:

i. Ámbito de aplicación . El recurso protege al afectado tanto respecto de las infracciones al inc. I, como al inc. II del numeral 21 (en sus inicios la jurisprudencia lo restringió, sin fundamento sólido, únicamente al inc. II). Por consiguiente, puede fundarse en que se ha efectuado una regulación administrativa y no legal; o que se ha aplicado alguna de las limitaciones sin base para hacerlo; o que se ha discriminado por la autoridad administrativa a favor del Estado, etc.

ii. Naturaleza jurídica. Es propiamente una acción, pues no tiene por objeto impugnar resoluciones judiciales, sino que denunciar las infracciones al numeral 21. Desde el año 2001 la CS ha señalado que el amparo económico tiene el carácter de una acción meramente declarativa, por tanto, la magistratura debe limitarse a indicar cuál es la infracción en que se ha incurrido y el modo cómo sucedió, sin aportar ninguna medida cautelar para que cese la lesión del derecho respectivo (esto a diferencia del recurso de protección que es de naturaleza cautelar)161_{. No obstante,} 161 _{La CA de Copiapó, en sentencia rol 405-2007, señaló que lo que se pretende a través del presente recurso} (de amparo económico), esto es, que una vez constatada la infracción que se denuncia, se decreten las

medidas necesarias para que se restablezca el imperio del derecho, dejándose sin efecto las resoluciones exentas (del Ministerio de Transporte), con reserva de sus derechos para cobrar perjuicios en su oportunidad…es algo que naturalmente escapa de los alcances que son propios de este recurso especial, siendo materia zanjada por la jurisprudencia que por el presente medio no se revisa la legalidad o la

esta doctrina ha tenido disidencia, puesto que en atención a que es una acción de amparo, lógicamente pretende proteger, en términos concretos, el derecho que está siendo quebrantado; además, carece de sentido práctico acoger el amparo para sólo proclamarlo así, dando a entender que con tal título podrá el litigante victorioso continuar en otra instancia jurisdiccional la defensa de su derecho fundamental. iii. Plazo de interposición . La acción puede ser interpuesta dentro de seis meses

contados desde que se ha producido la infracción. Esta infracción puede ser una acción u omisión, pues la ley no distingue. Este plazo marca una diferencia fundamental con el recurso de protección, el cual, de acuerdo al respectivo auto acordado de la CS, sólo puede deducirse dentro de 30 días contados desde la acción u omisión ilegal o arbitraria, o desde que se haya tenido conocimiento de ello. iv. Formalidades. La acción se sujeta a los trámites que la legislación contempla para

el recurso de amparo (art. 21 de la CPR; auto acordado de la CS; y Código de Procedimiento Penal).

v. Tribunal competente . Conoce de ella en sala la CA respectiva, en primera instancia. Deducido el recurso en tiempo y forma, se impone una actitud activa del tribunal (principio inquisitivo), pues éste tiene que dar curso progresivo a los autos, constatar los hechos denunciados y calificados como configurativos o no de la infracción alegada, obrando de propia iniciativa si fuere necesario. De la sentencia que dicte puede apelarse dentro de cinco días para ante la CS, que también conoce en sala. Pero aun cuando no haya sido apelada, el fallo puede ser examinado por la CS en el trámite de consulta.

Como el arbitrio se somete a la tramitación del habeas corpus, de acuerdo al Código de Procedimiento Penal, ambas Cortes conocen previa vista de la causa.

vi. Acción popular. Puede ser deducido por cualquier persona, sea natural o jurídica, capaz de comparecer en estrados judiciales, aunque no tenga interés comprometido de índole personal y actual en la denuncia. La palabra “actual” debe entenderse como sinónimo de presente y real, en contraposición a futura, eventual y aleatorio; y por otro lado, la falta de interés en los hechos tienen plena justificación, ya que se trata de infracciones que el Estado está cometiendo, cuando no ha cumplido con las exigencias constitucionales para participar en el ejercicio de actividades económicas.

vii. Compatibilidad con el recurso de protección . Por aplicación del art. 306 del Código de Procedimiento Penal (norma que regula el habeas corpus) la jurisprudencia señalaba que esta acción no era compatible con otros recursos. Sin embargo, la jurisprudencia cambió de parecer, a partir del año 1995, puesto que la acción de amparo económico es perfectamente compatible con el recurso de protección y pueden interponerse conjunta o sucesivamente (una vez vencido el plazo del recurso de protección se tiene una segunda acción de carácter especial). El arbitrariedad de un proceder, sino sólo la violación de la garantía plasmada en el Nº 21 del artículo 19 de la Constitución y de lo anterior se sigue que la sentencia definitiva que se dicte en este tipo de asuntos es meramente declarativa y debe limitarse a señalar cuál es la infracción y el modo en que se ha cometido.

profesor EVANS DE LA CUADRA señala que ambas acciones cautelan la libertad económica, pero pueden tener actores diferentes, dado que la ley 19.871 contempla una acción popular y en el recurso de protección sólo actúa quien producto de un acto u omisión ha sufrido una privación, perturbación o amenaza de su derecho. Por otro lado, también hay que tener presente que el plazo para la interposición de la acción de amparo económico es más largo que el del recurso de protección; y que la jurisprudencia ha señalado que la naturaleza, de la acción en estudio, es meramente declarativa, por tanto, una vez constatada la infracción que se denuncia, no se pueden tomar las medidas necesarias para que se restablezca el imperio del derecho, dejándose sin efecto las actuación que infringe el art. 19 Nº 21, pues la sentencia que se dicte debe limitarse a señalar cuál es la infracción y el modo en que se ha cometido, esto a diferencia del recurso de protección, que es una acción cautelar.

22. IGUALDADDETRATOECONÓMICO (ART. 19 Nº 22).