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a) Orientación de las reformas

En los tradicionales sistemas públicos de pensiones, el nivel de cotización se había vuelto variable, incremental e incierto en el tiempo, debido a la maduración del sistema, al envejecimiento de la población y a las altas prestaciones, con el consiguiente problema de la sostenibilidad de su financiamiento. En la práctica, muchos regímenes financieros pasaron a ser de reparto, porque desaparecieron o disminuyeron excesivamente las reservas técnicas, y el ingreso corriente se utilizaba para sufragar las prestaciones (obligaciones) del mismo período en que se percibía. Sólo en pocos casos quedaban asomos de una capitalización parcial colectiva, cuando la reserva técnica permitía mantener el equilibrio financiero, pero no durante un tiempo muy prolongado.

Frente a las limitaciones del sistema de pensiones tradicional, todas las reformas han propiciado, con diferencias de grado y composición, la introducción del régimen de capitalización individual, que pretende mantener la estabilidad financiera del sistema de pensiones, disminuir —o incluso anular— los riesgos políticos, y desplazar los riesgos desde el sector público hacia los asegurados y, parcialmente, hacia las administradoras de fondos de pensiones. En el sistema tradicional, el Estado asumía enteramente los riesgos financieros, tanto los déficit generados por tasas de cotización insuficientes como el equilibrio financiero intertemporal; la magnitud de tales riesgos dependía del número de los cotizantes, la razonabilidad de los beneficios y el buen uso de los recursos por parte de las entidades públicas responsables. Dado que el régimen nunca fue de capitalización plena, resultaba evidente que los riesgos financieros siempre recaían en las generaciones futuras de trabajadores o contribuyentes generales del fisco. En el régimen de capitalización plena individual, los riesgos respecto de la rentabilidad son asumidos por los asegurados (y muy parcialmente por las administradoras de fondos), mientras que el Estado asume el riesgo de que los asegurados, tras haber cumplido con los requisitos de la prestación, no alcancen

a completar el capital necesario para asegurar una pensión mínima.

La transición de sistemas de reparto o capitalización incompleta a sistemas de capitalización individual exigió que se reconociere la “deuda personal” adquirida por el Estado. En sentido estricto, este paso debe interpretarse, sin embargo, como un cambio en la naturaleza del “contrato intergeneracional” que caracteriza los sistemas de seguridad social. En los sistemas puros de reparto, dicho contrato establece que las generaciones futuras pagarán las pensiones de los trabajadores actuales, al igual que estas últimas están pagando las pensiones de las generaciones retiradas. De esta manera, puede decirse que no hay una deuda propiamente tal, excepto en un sentido “implícito” (o nocional), es decir no hay pasivo específico, con rendimiento propio, que por eso mismo pueda ser objeto de negociación (es decir, de nuevos contratos, tales como el paso de un administrador de pensiones a otro). Más que el monto de la “deuda”, lo que importa en este sistema es su sostenibilidad en el tiempo, es decir que las obligaciones impuestas a los trabajadores futuros no sean excesivas, dados los beneficios que se prometen a las generaciones presentes. Desde otro punto de vista, tal “deuda” se rota o refinancia automáticamente, a través de los nuevos pasivos que se van adquiriendo a través de los trabajadores actuales.2

En los sistemas de capitalización individual existe, por el contrario, un activo específico, con rendimiento propio y, por todo lo anterior, negociable. La deuda implícita previa debe, por lo tanto, hacerse explícita, para que los dos sistemas puedan ser compatibles.

b) Tres modelos de reforma

La heterogeneidad de las reformas estructurales de los sistemas de pensiones ya realizadas se puede tipificar según tres grandes estrategias, que difieren en la forma de conciliar eficiencia y equidad (véase el cuadro 6.3), y reflejan distintas opciones con respecto a la medida en que se sustituye el régimen de reparto por la capitalización en cuentas individuales y a la definición

2 De hecho en el caso de la reforma de pensiones sueca, y en una etapa de transición, se considera que para comenzar a dimensionar dicha deuda se

la puede reconocer en cuentas individuales “nocionales” de contribución. Las contribuciones realizadas al sistema de reparto se acreditan anualmente a una cuenta individual. Al final del año el valor de la cuenta es igual al valor capitalizado del año anterior (indexado a una tasa “nocional”) más el monto acreditado ese año por el contribuyente.

de beneficios, así como en cuanto a los grados de traspaso de la administración desde el sector público al sector privado y de libertad que los nuevos sistemas permiten a los afiliados para elegir entre diferentes alternativas. Los tres modelos son: el de capitalización individual que sustituye el sistema de reparto y que aquí se denominará modelo sustitutivo; el paralelo o dual, en el que coexisten el nuevo modelo y el anterior reformado; y el mixto, en el que coexisten ambos modelos en forma complementaria y no alternativa.

Cuando se opta por el modelo sustitutivo, el antiguo sistema público de pensiones es abolido (no se permiten nuevas afiliaciones) y reemplazado por uno nuevo, con un régimen financiero de capitalización plena e individual (CPI). En éste se establece una cotización fija (prima de equilibrio de largo plazo), que alimenta una cuenta individual del asegurado, cuyos recursos se invierten y se capitalizan sus rendimientos.

El monto de la prestación resulta ahora variable, por cuanto, cumplidos los requisitos (edad de retiro y tiempo de cotización), el asegurado recibirá una pensión que dependerá del monto acumulado en su cuenta individual, su rendimiento a lo largo del tiempo y la esperanza de vida del afiliado. Así, en la determinación de la renta incide ahora el rendimiento financiero. Este modelo privilegia el criterio de equivalencia a nivel individual, de modo que los beneficios guardan relación con las contribuciones y sus rendimientos financieros. La libertad de elección de los afiliados entre las entidades que administran sus fondos debe garantizar la competencia.

En este modelo, los riesgos vinculados a la rentabilidad recaen en los asegurados, mientras que el Estado asume el riesgo de que los asegurados que hayan cumplido con los requisitos de la prestación no alcancen a completar el capital necesario para asegurar una pensión mínima.

Chile (1981) fue pionero en la implantación de este modelo, que se ha seguido, con modificaciones, en Bolivia (1997), México (1997) y El Salvador (1998). En México y El Salvador se le otorga al asegurado, al momento de su retiro, la opción de calcular su pensión de acuerdo con el sistema público preexistente o sobre la base del monto acumulado en su cuenta individual; en el caso de que elija la primera alternativa, el fondo acumulado en el sistema CPI se traspasa al Estado, y éste debe cancelar los beneficios, sin que se hayan establecido límites para tales traspasos, lo que puede generar importantes costos fiscales.

En la versión más pura del modelo sustitutivo, el Estado, con cargo al presupuesto público, se responsabiliza del pago de las pensiones de los jubilados

con anterioridad a la reforma y de quienes permanecen en el sistema de reparto. A la vez, garantiza un complemento de capital para financiar, cuando corresponda, a los asegurados en el sistema de capitalización que no acumulen fondos suficientes para la pensión mínima, emite bonos para reconocer las contribuciones realizadas al sistema de reparto, garantiza rendimientos mínimos de los fondos en caso de quiebra y financia pensiones asistenciales para indigentes. El Estado se responsabiliza también de la regulación y supervisión del sistema privado.

En el modelo paralelo o dual, no se elimina el sistema público de reparto, pero se termina con su monopolio y es convertido en la alternativa a un nuevo sistema de CPI, con el cual compite. Este modelo comenzó a funcionar en Perú (1993) y en Colombia (1993), con diferencias importantes entre ambos. En Perú, el sistema público basado en el reparto sólo fue reformado posteriormente, de manera parcial y por etapas (1995-1997), para promover la afiliación al privado. En Colombia, el sistema para los empleados de los gobiernos nacional y regionales fue cerrado y sus obligaciones pasaron a un fondo a cargo del Estado; el sistema para los empleados del sector privado, ahora abierto a todos los trabajadores (administrado por el Instituto de Seguros Sociales, ISS) se reformó con el fin de reforzar sus finanzas y aplica el régimen de capitalización colectiva parcial (CPC). El régimen de CPI, homólogo del modelo sustitutivo, es igual en ambos países, pero no así las garantías que provee el Estado, que difieren en montos y condiciones de elegibilidad.

En este modelo, el asegurado tiene libertad de elección entre ambos regímenes y los afiliados al de capitalización pueden cambiarse libremente de administradora hasta una vez al año como máximo. La decisión del afiliado de vincularse a uno u otro es fundamentalmente determinada por la mayor o menor aversión a los riesgos políticos y financieros y al manejo público de los recursos; en el sistema público habría mayores riesgos políticos (entre ellos el de mal manejo de las reservas) y menores riesgos financieros. Así la diferente y variable percepción de los riesgos, el comportamiento de los mercados financieros y el diseño de los incentivos para afiliarse y permanecer en uno u otro sistema determinarán la estructura de afiliación y la movilidad entre ambos.

Debido a que el sistema privado es opcional y compite con el público, los mecanismos de regulación y supervisión pueden estar a cargo de una superintendencia financiada por las propias administradoras, en un contexto de autorregulación, o de

Cuadro 6.3

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES

De carácter obligatorio Modelo/País

Administrado por el sector público Administrado por el sector privado (Beneficios definidos) (Contribuciones definidas y

prestación indefinida) Modelo sustitutivo

Bolivia (1997) Se cierra y con impuestos generales y recursos Mediante contribuciones definidas se de privatización, se financia pensión mínima, financia pensión por AFPs.

pensionados antiguos y bono anual a mayores de 65 años.

Chile (1981) Cotizaciones en el sistema antiguo e impuestos Mediante contribuciones definidas se generales financian beneficios definidos a pen- financia pensión por AFPs.

sionados antiguos, quienes permanecen en el público, fuerzas armadas, pensiones asisten- ciales, garantizan pensión mínima y bonos de reconocimiento.

El Salvador (1998) Cotizaciones en el sistema antiguo e impuestos Mediante contribuciones definidas se generales financian beneficios definidos a pen- financia pensión por AFPs.

sionados antiguos, quienes permanecen en el público, fuerzas armadas, y garantizan pensión mínima y bonos de reconocimiento.

México (1997) Impuestos generales financian beneficios defi- Mediante contribuciones definidas se nidos a pensionados antiguos, fuerzas armadas, financia pensión por AFORES. y garantizan pensión mínima. Junto con fondo

capitalizado financian pensión de quienes optan por régimen antiguo al momento de retiro. Modelo paralelo

Colombia (1994) Impuestos generales financian pensión mínima A quien opta por capitalización, para contribuyentes, trabajadores públicos y mediante contribuciones definidas pensiones asistenciales. Reconocimiento al que se financia pensión por SAFP. se traslada. A antiguos y a quienes optan por

público financia pensiones definidas con contribuciones.

Perú (1993) Reconocimiento al que se traslada. A antiguos A quien opta por capitalización, y a quienes optan por público financia mediante contribuciones definidas pensiones definidas. Mínima en discusión. se financia pensión por AFP. Modelo mixto

Argentina (1994) Mediante impuestos generales y cotizaciones finan- A quien opta por capitalización, cia pensión básica uniforme en el sistema refor- mediante contribuciones definidas mado y en el componente público del mixto. se financia pensión por AFJP También pensión complementaria a quienes optan

optan porcomponente público del mixto. Pensión compensatoria a antiguos. Pensión asistencial a desposeídos.

Uruguay (1996) Mediante impuestos generales y cotizaciones A quien opta por capitalización, financia pensión básica uniforme en el sistema mediante contribuciones definidas reformado y en el componente público del mixto. se financia pensión por AFAP. También pensión complementaria a quienes

optan por componente público del mixto. Pensión asistencial a desposeídos.

Fuente: Carmelo Mesa-Lagos, “Estudio comparativo de los costos fiscales de las ocho reformas previsionales en América Latina”, documento presentado en el Seminario Conjunto CEPAL/Ministerio de Hacienda Chile “Responsabilidades fiscales en sistemas de previsión”, Santiago de Chile, 2 y 3 de septiembre de 1999; y “La reforma estructural de pensiones en América Latina: tipología, comprobación de presupuestos y enseñanzas”, Pensiones en América Latina: dos décadas de reforma, Alejandro Bonilla y Alfredo Conte-Grand (comps.), Ginebra, Organización Internacional del Trabajo (OIT), 1998.

autoridades e instituciones públicas existentes, como la Superintendencia de Bancos.

En el modelo mixto, el sistema público es reformado y pasa a ser un componente del esquema, que se combina con la nueva modalidad de CPI. El sistema público reconoce una pensión básica (prestación definida) y el de CPI una pensión complementaria (prestación no definida). Este modelo fue adoptado en Argentina (1994) y en Uruguay (1996), aunque con diferencias. En ambos países el componente público, administrado por el Estado, otorga una prestación definida y tiene un régimen de reparto, mientras que el componente de CPI es similar al del modelo sustitutivo, sea con administración privada o pública. En este modelo, una parte de la cotización va al componente p ú b l i c o d e r e p a r t o , q u e s e h a u n i f o r m a d o y perfeccionado para solventar el pago de una pensión básica y universal a los contribuyentes; la otra parte se asigna al componente de capitalización individual para generar una pensión complementaria que se suma a la básica. En Argentina, la cotización para la pensión complementaria puede ser administrada alternativamente por un sistema público de reparto, en forma similar a como opera el modelo paralelo; así, el afiliado tiene libertad para elegir entre un sistema exclusivamente público (integrado) o uno mixto. El Estado, además de administrar el componente público, paga una pensión asistencial en casos de indigencia y se encarga de la regulación y supervisión del sistema privado.

c) Evaluación y desafíos

La implantación de las reformas es demasiado reciente y compleja como para anticipar evaluaciones y conclusiones definitivas. En efecto, aun la reforma previsional chilena, vigente desde hace 18 años, no abarca una generación completa que haya financiado la totalidad de sus beneficios bajo la modalidad del nuevo régimen, lo que impide una evaluación exhaustiva. No obstante, desde ya surgen algunas inquietudes que justifican la realización de análisis más detenidos con miras a mejorar y encaminar el funcionamiento de las reformas por sendas más favorables en términos de equidad: la cobertura de los sistemas no ha aumentado, el Estado mantiene un papel importante como agente subsidiario del sistema, los costos fiscales de la transición son altos, no desaparece la influencia política sobre la estructura de beneficios, el desarrollo de los mercados de capitales no ha avanzado como se esperaba, los costos de administración del sistema están resultando onerosos, y se ha ampliado la brecha entre las

expectativas y las realidades respecto del monto de las pensiones.

La cobertura efectiva de los sistemas de pensiones no ha aumentado. La definición de una estructura de beneficios más estrechamente asociada a las contribuciones no ha sido garantía suficiente para superar la miopía de los trabajadores; así, tanto los independientes como la gran mayoría de los del sector informal, que tienen la opción de participar, han preferido no hacerlo, ya sea por la incertidumbre sobre el acceso a los beneficios o porque, ante ingresos muy limitados, la congelación de sus ahorros a lo largo de su vida activa compite en desigualdad de condiciones con otras opciones de ahorro (como la vivienda), que pueden ser utilizadas para enfrentar riesgos económicos o personales. El problema de la cobertura sigue siendo importante en todos los sistemas reformados (véase el cuadro 6.4). Si bien los registros de afiliación (quienes alguna vez han estado acogidos al componente de capitalización del sistema) han llegado a representar el 100% de la PEA en Chile, aquéllos que efectivamente contribuyen a él en forma regular apenas superan la mitad de los primeros (Arenas de Mesa, 1999b). Esta baja relación entre contribuyentes y afiliados, y su efecto sobre la cobertura efectiva del sistema, se presentan también en el resto de los países que han implementado reformas.

Durante la década se ha observado una tendencia a excluir del sistema los trabajadores de bajos ingresos, por dos causas. Primero, para las administradoras su afiliación resulta poco atractiva, ya que sus bajas remuneraciones hacen que la comisión resulte inferior al costo marginal de administrar la cuenta. Segundo, en los regímenes de capitalización que garantizan una pensión básica, estos trabajadores pueden verse tentados a cotizar por el ingreso y el período mínimos de modo de hacerse acreedores a los subsidios estatales. Los sistemas continúan encontrando dificultades para generar incentivos que atraigan a estos trabajadores: si se exige una comisión fija para obviar el problema, ésta resultará mucho más onerosa para quienes perciben bajos ingresos y el sistema se tornaría altamente regresivo. Si permiten su exclusión y el Estado garantiza una pensión mínima, no habrá incentivos para mejorar la eficiencia, predominará la exclusión y aumentará el costo fiscal de las garantías. En la medida en que esto se traduzca en bajas densidades de cotización, lo más probable es que una gran mayoría de los afiliados no alcance a ahorrar lo suficiente para autofinanciarse la pensión mínima garantizada por el Estado.

A pesar de los pocos estudios que documentan los efectos que las reformas de los sistemas de pensiones han

tenido para las mujeres (CEPAL, 1997b), se puede adelantar que la introducción de régimen de capitalización individual resulta inequitativo para ellas, ya que el cálculo de la pensión toma en cuenta la esperanza de vida al momento de pensionarse y el monto acumulado de las cotizaciones aportadas. Esto resulta en montos menores, dado que la esperanza de vida de las mujeres es superior a la de los hombres y a que las mujeres, en general, acumulan un capital menor debido a las menores remuneraciones y a la menor densidad de cotizaciones por inestabilidad en el mercado laboral, en parte debida a las exigencias de la maternidad y el cuidado del hogar.

La combinación de recursos públicos y privados para promover la solidaridad continúa siendo un motivo fundamental de preocupación. Se observan dos modalidades de financiamiento del costo fiscal de las garantías estatales. En la primera, los afiliados contribuyen de acuerdo con su ingreso, pero cuando sus fondos acumulados no alcanzan para financiar una pensión básica, los complementos para pensiones mínimas o asistenciales son solventados con presupuesto público. Alternativamente, los modelos paralelos y mixtos continúan sustentándose en un pilar público de reparto, en el que hay subsidios cruzados. Estas alternativas para financiar la solidaridad son todavía muy incipientes como para definir sus ventajas. En todo caso, los modelos mixto y paralelo limitan el espacio para la capitalización, pero alivian la presión fiscal. En todas estas situaciones, un mal diseño de los incentivos y garantías puede contribuir a acentuar los problemas de riesgo moral que caracterizan a estos mercados.

En el centro de este debate está el papel que corresponde al Estado como responsable último de los

resultados del sistema. La combinación público-privado con que se diseña el modelo responde tanto a la necesidad de incorporar componentes de solidaridad en el sistema, como a la intención de distribuir los riesgos entre el sector público, el afiliado y los responsables de la administración de los fondos. La capitalización en cuentas individuales, administradas por empresas privadas y con libertad de elección, favorece al afiliado en la medida en que evita el riesgo del uso político de su ahorro, pero traslada, como contrapartida, la totalidad del riesgo financiero. Las reformas que han optado por modelos paralelos, en los que el sistema público compite con el privado, la diferencia de incentivos condiciona los beneficios que pudieran derivar de la libertad de elección al sesgar las decisiones en favor de alguna de las