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Fue después de la visita del representante del Secretario General de la ONU para el Desplazamiento Interno, Francis M. Deng, en 1994, que el Estado Colombiano reconoce el desplazamiento forzado como un tema jurídico, fiscal y político. De esta manera, en septiembre de 1995, el Gobierno Nacional reconoce, primero, la relación íntima que existe entre el fenómeno del desplazamiento forzado y el conflicto armado interno; y segundo, la complejidad y urgencia del desplazamiento forzado como un tema humanitario. A partir de allí, se incorpora en su agenda una estrategia política la cual quedó plasmada en el Documento Conpes 2804 de 1995, que en su introducción señala:

“El presente documento desarrolla los lineamientos que la política del Salto Social enuncia con relación a la atención integral a la población desplazada por la violencia. Por tanto, el documento hace parte de la estrategia social del Gobierno y de su política de promoción y protección de los derechos humanos presentada

24 perspectiva de neutralizar las dinámicas de violencia, mitigar sus graves efectos sobre la integridad personal de los desplazados y sus condiciones psico- afectivas, sociales y económicas, el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia se propone, en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento de los desplazados, generar condiciones de sostenibilidad mínimas para su reincorporación social y económica, y el desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de población desplazada. Este Programa define y desarrolla acciones de prevención, protección, atención humanitaria de emergencia y el acceso a los programas sociales del Gobierno”

(Conpes 2804 de 1995).

Los lineamientos establecidos en dicho documento eran competencia de la entonces Unidad Administrativa Especial para la Protección de los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, la que a su vez tenía la misión de diseñar las futuras políticas en torno al desplazamiento forzado y de coordinar todas aquellas acciones que tuvieran que implementarse a nivel nacional y territorial.

Sin embargo, y pese a los esfuerzos del Gobierno por hacer cumplir lo dispuesto en el Conpes 2804 de 1995, este fue desbordado por la magnitud del problema. “Las razones iban desde el poco compromiso de las entidades con la política, hasta el hecho de que las acciones de las entidades no estaban articuladas a un plan integral y que estas habían sido poco puntuales” (Conpes 2924 de 1997 en Rodríguez, 2007:20).

Como se ha señalado hasta ahora, los documentos Conpes elaborados durante el gobierno del entonces presidente Ernesto Samper Pizano, no sólo abrieron la puerta para que el fenómeno del desplazamiento forzado se instaurará en la agenda pública sino que, adicionalmente, sentaron las bases para la emergencia de la Ley 387 de 1997 y la Política Pública de Atención a la Población en Situación de Desplazamiento.

La Ley 387 de 1997, aún hoy vigente, recoge y articula lo establecido en los documentos Conpes de 1994 y 1997, y promueve la prevención del desplazamiento forzado en Colombia, define y establece la atención humanitaria de emergencia, el retorno voluntario y el reasentamiento de la población y,

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finalmente, vela por la estabilización socioeconómica de los sujetos “desplazados” quienes para ese momento alcanzaban la cifra de 191.360 personas expulsadas, según datos publicados por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional8 (entidad que se transformó en el Departamento para la Prosperidad Social en el año 2011 y que recoge en su interior la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas).

Tabla 3. Estadísticas Población Desplazada Incluida en el RUPD.

Fuente Acción Social, Registro Único de Población Desplazada –RUPD- (2010).

8 _{La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social,}

era la entidad del Gobierno Nacional que buscaba movilizar a Colombia para superar la pobreza extrema, avanzar en la reconciliación y liderar la agenda de cooperación internacional del país. Para alcanzar este propósito, la entidad desarrollaba acciones con víctimas de la violencia y el desplazamiento, encaminadas a garantizar retornos y entregar la reparación administrativa cuando corresponde (Acción Social, 2011). Una de sus labores principales era la coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada -SNAIPD-, creado por el Gobierno Nacional mediante la ley 387 de 1997. El SNAIPD (sistema que se transformó en el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a la Población Desplazada –SNARIPD- en el año 2011), reúne a varias entidades públicas, privadas y comunitarias para formular políticas y adoptar medidas de prevención del desplazamiento forzado (Acción Social, 2011).

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Posterior a la promulgación y a la puesta en marcha de la implementación de la Ley 387 de 1997, el Gobierno Nacional expidió una serie de Decretos reglamentarios cuya función era impulsar y definir la Política Pública de Desplazamiento en torno a tres temas fundamentales: el primero, tenía que ver con la adopción del Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (Decreto 173 de 1998); el segundo, estaba dirigido a la organización y el funcionamiento del Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada (Decreto 501 de 1998) y; el tercero, asignaba a la Red de Solidaridad Social9, las funciones de coordinación a nivel nacional que realizaba la Consejería Presidencial para la Atención a la Población Desplazada (Decreto 489 de 1999) (Rodríguez, 2007:21).

Al igual que ocurrió con los Conpes 2804 de 1995 y 2429 de 1997, la Ley 387 de 1997 y todo el aparato institucional, dispuesto para la implementación de la misma, no fueron lo suficientemente eficaces para enfrentar y solucionar estructuralmente el fenómeno del desplazamiento forzado y, por el contrario, su aplicación fue limitada. Esto último se reflejó en lo señalado por el Conpes 3057 de 1999, con respecto a los Aspectos Institucionales y Legales implementados en la Ley 387 de 1997:

“La formulación de políticas y las acciones de respuesta del gobierno colombiano frente al desplazamiento se han dado a través de los documentos Conpes 2804 de 1995 y 2924 de 1997, la Ley 387 de 1997, y el Decreto 173 de 1998. La estrategia ha buscado el retorno voluntario o el reasentamiento de la población desplazada, la recuperación de una base económica para las familias y el desarrollo de las zonas expulsoras y receptoras. Sin embargo, estas políticas han enfrentado una dispersión de competencias (19 entidades públicas involucradas), así como la ausencia de un sistema de seguimiento y de un sistema de indicadores de gestión que permitan definir responsabilidades institucionales y generar un marco para la rendición de cuentas. Igualmente, la concentración de actividades en las instituciones del Estado ha impedido articular y complementar

9 _{La Red de Solidaridad Social, posteriormente sería la Agencia Presidencial para la Acción Social}

y la Cooperación Internacional y hoy se conoce como el Departamento para la Prosperidad Social dentro del cual se encuentra adscrita la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

27 sus acciones con las de organizaciones no gubernamentales (ONG) y agencias internacionales con amplia experiencia. Finalmente, se debe trabajar en mejorar la oferta institucional que canalice los esfuerzos técnicos y financieros de forma más equitativa entre las regiones” (Conpes 3057 de 1997).

A pesar de que para el año 1997 las personas en situación de desplazamiento contaban con una serie de mecanismos legales, institucionales y políticos que buscaban restablecer los derechos de las personas víctimas de este fenómeno; en el año 2000, el fenómeno del desplazamiento forzado se incrementó considerablemente. Según cifras publicadas por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, las personas desplazadas pasaron de 191.360 en 1997 a 282.819 en 2000, registrándose un incremento de 91.459 personas en situación de desplazamiento forzado (Acción Social, 2010). Esto se tradujo en que, a pesar de los esfuerzos del Gobierno Nacional, el fenómeno se agudizó año tras año a tal punto que, para el primer año del periodo presidencial de Álvaro Uribe Vélez, la cifra de desplazados se incrementó con respecto al año 2000 en 168.391 personas, destacándose el 2002 como el año en el cual se alcanzó un record de población en situación de desplazamiento jamás antes visto en Colombia.

Tabla 4. Número de personas y hogares incluidos en el RUPD, según periodo.

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El incremento de esta cifra se debió principalmente a la “agudización del conflicto armado que tuvo lugar en este periodo, principalmente, debido a la expansión y consolidación del proyecto paramilitar y a la culminación de los diálogos de paz con la guerrilla de las FARC” (Alpargatero, 2011:8).

Bajo este panorama, era inevitable pensar que el marco institucional, una vez más, estaba siendo poco efectivo y, adicionalmente, era imposible negar la agudización de la crisis humanitaria que se evidenciaba con el incremento del número de personas en condición de desplazamiento. Debido a esto, el Gobierno Nacional decidió expedir en el año 2000 el Decreto 2569 mediante el cual manifestó:

“Que se hace necesario reglamentar la Ley 387 de 1997; Que existe la necesidad de evitar la dispersión institucional para la atención de la problemática de la población desplazada; Que las atribuciones legales de la Red de Solidaridad Social son complementarias y afines a las atribuidas al Ministerio del Interior, en relación con la inscripción de la población desplazada por la violencia, y se ha delegado en la Red de Solidaridad Social la inscripción de que trata el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 387 de 1997, mediante la Resolución 02045 del 17 de octubre de 2000, proferida por el Ministro del Interior” (Decreto 2569, 2000).

Adicionalmente, este Decreto realizó tres contribuciones principales: “dotar de funciones especiales a la Red de Solidaridad Social, reglamentar aspectos sobre el retorno, la atención humanitaria, los programas de estabilización socioeconómica y el registro. Segundo, en desarrollo del último componente, reglamentó la creación del Registro Único de Población Desplazada (RUPD)10 mediante el cual se inscribe la declaración presentada por el hogar o la persona desplazada” (Rodríguez, 2007:24). Dicho registro, tenía la función de reconocer e “identificar a la población y observar la evolución de su situación en todas las

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“El Registro se constituirá en una herramienta técnica, que busca identificar a la población

afectada por el desplazamiento y sus características y tiene como finalidad mantener información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado

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fases de atención; el Registro Único de Población Desplazada -RUPD- utiliza el Sistema de Información SIPOD (Sistema de Información de Población Desplazada)” (DPS, 2011).

1.5. Inmanencia del drama del desplazado: entre la jurisprudencia y el