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En el desarrollo de la región durante el siglo XX la educación ha sido concebida como instrumento privilegiado para fomentar una mayor integración sociocultural, acelerar la modernización de las estructuras productivas y formar las élites dirigentes de la nación. En este sentido los logros registrados en gran parte de los países de América Latina y el Caribe a fines de los años setenta mostraban el efecto virtuoso de la expansión de la educación formal en las décadas previas, a saber: una población adulta alfabetizada en una alta proporción, una población infantil mayoritariamente inserta en el sistema educativo, una población juvenil con crecientes años de escolaridad, una élite que llevaba a cabo las tareas del Estado y estaba capacitada para hacerlo, y un porcentaje de profesionales y operarios calificados en continuo aumento.

Entre 1950 y 1980 la región gozó, en efecto, de una acelerada expansión del sistema educativo, si bien con grandes diferencias entre países. Esto se tradujo en una marcada reducción del analfabetismo, produjo un incremento espectacular de la cobertura escolar primaria y una importante expansión de la educación secundaria y superior.

Durante la década de 1980, la reducción del gasto social, provocada por la crisis de la deuda y los

posteriores ajustes, impactó negativamente las inversiones en el sector educativo. Esta restricción no afectó las tasas de matrícula, cuya evolución expansiva se mantuvo, aunque, como se verá, tendió a rezagarse con respecto a los patrones exhibidos por países con igual o mayor nivel de desarrollo que los de la región. Sus repercusiones más marcadas fueron el deterioro de los salarios docentes y la infraestructura escolar, así como la falta de actualización curricular. Coincidió la crisis,

además, con una década de cambios importantes en las formas de adquisición de conocimientos en los países industrializados, lo cual agravó el rezago en cuanto a estilos y recursos pedagógicos de la educación pública en la región.

En la década de 1990 volvió a aumentar el gasto social dedicado a educación, y en algunos países de la región este incremento fue sostenido e intenso. Esto permitió una recuperación parcial de los salarios docentes y de las inversiones en infraestructura educacional. Al mismo tiempo, los años noventa han sido ya considerados como la década en que se impulsaron las reformas educativas. En efecto, en casi todos los países de la región se reconoció la urgencia de actualizar los sistemas educativos, lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos y elevar la calidad de la educación. Por lo mismo, las reformas de los sistemas educacionales han introducido profundos cambios administrativos, institucionales, pedagógicos y financieros. Pero mientras se han impulsado cambios importantes respecto del financiamiento, la gestión y administración de los sistemas educacionales, los avances en calidad de la educación son todavía incipientes, y más embrionarios aún aquellos avances con impacto visible y positivo en la equidad en las condiciones de oferta y demanda educativa.

¿Cuál es la situación actual en la región? Si bien los avances en cuanto a cobertura son importantes, la dinámica interna del sistema educativo ha tenido poca conexión con la evolución del sistema productivo y con las transformaciones que ocurrían en la sociedad; esto le impidió incorporar a los programas de estudio y las prácticas escolares contenidos que respondieran a las demandas de la economía y del ejercicio pleno de la ciudadanía, lo que se refleja en la debilidad de los sistemas de capacitación y en los anacronismos en materia de contenidos y modelos de aprendizaje. Así, no se ha satisfecho la nueva e impostergable demanda que nace del desafío de la competitividad, ligada a la expansión de los niveles medio y superior del sistema educativo, a la evolución del sistema de ciencia y tecnología, y a un vínculo real con las demandas del sector productivo; a la necesidad de desarrollar nuevas destrezas que respondan a la flexibilidad que hoy exige el mercado laboral; y a las demandas de las pequeñas y medianas empresas. Finalmente, en el proceso de consolidar los sistemas democráticos de la región, no ha

avanzado suficientemente en la inclusión en los diferentes niveles educativos, de elementos que conduzcan a la formación de ciudadanía para fortalecer los sistemas democráticos de la región.

A esto se agrega el deterioro de la calidad de la educación pública y la marcada falta de equidad en cuanto al acceso y los logros educativos, que quedan en evidencia cuando se comparan los logros por niveles de ingreso y población urbana y rural. Además, existe una altísima tasa de repetición promedio en la región, que se concentra en los primeros grados y tiene como expresión más dramática el hecho de que el 40% de los niños escolarizados abandona la escuela antes de finalizar la educación primaria. Todo ello hace que el sistema educativo sea simultáneamente un mecanismo de integración y de segmentación.Si se comparan las tasas de escolarización brutas1por grados de enseñanza de la región con las del conjunto mundial de países en desarrollo y de países desarrollados, América Latina y el Caribe se ubican en una situación intermedia (véase el cuadro 4.1), cuya característica más importante es la persistencia de un gran déficit en la educación secundaria y superior (véase también, sobre este tema, el capítulo 7 de este informe). En la educación primaria, la región ostenta tasas de cobertura elevadas, comparables con las de otros países. Por el contrario, mientras en la enseñanza secundaria los países desarrollados tienen una cobertura casi total y cercana a la mitad en la terciaria, los de la región, aunque superan los promedios del conjunto de los países en desarrollo, están lejos de alcanzar esos niveles.2 Cabe destacar también, tal como se observa igualmente en el cuadro 4.1, que América Latina y el Caribe exhiben un nivel bastante alto, y por lo tanto aceptable, de igualdad entre géneros, muy superior al promedio del conjunto de los países en desarrollo, y más cercano al que registran los países desarrollados.

Por otra parte, a medida que los países de la región progresan en materia de logros educativos de la población, se ha dado un proceso de devaluación educativa, dado que a mayor promedio de años de escolaridad del conjunto de la sociedad, mayores son las exigencias de capacitación para acceder al empleo. Además, el hecho de que la generación de empleo presente rezagos en comparación con el aumento de los logros educativos, incide inevitablemente en forma negativa en la rentabilidad de la educación, y amplía las brechas de ingreso por nivel de educación alcanzado

1 Las tasas brutas del cuadro 4.1 deben tomarse con cautela;esto obedece a que no son un reflejo exacto de la situación, pues se basan en la relación

entre las cifras de matrícula que habitualmente proveen los ministerios de educación, y las cifras de población en edad correspondiente al grado o ciclo que proveen los censos de población. De allí que en algunos casos se supere el 100%.

2 El tema del mayor desarrollo comparativo de la situación educativa de la región con respecto a la de países industrializados o de industrialización

(véase el capítulo 2). Actualmente, los años de instrucción formal requeridos para contar con grandes probabilidades de evitar la pobreza oscilan entre 10 y 12, según el perfil educacional de cada país (véase el cuadro 4.3). Por lo mismo, a medida que se avanza en la enseñanza media, también aumentan las exigencias del mercado de trabajo en cuanto a años de escolaridad de quienes ingresan a él.

Estas consideraciones muestran que todavía es necesario avanzar sustancialmente en materia de logros educativos en la región, concretamente en la escolaridad correspondiente a la enseñanza secundaria y terciaria, si se pretende lograr un notable progreso en los niveles de competitividad de los recursos humanos, y que la mayor parte de la población cuente con suficientes años de escolaridad como para poder aspirar a mejores opciones de movilidad ocupacional y bienestar social en el futuro. Muestran igualmente que es necesario ampliar en forma simultánea las oportunidades ocupacionales (véase el capítulo 5).

El desarrollo del sistema educacional, así como el dinamismo de las sociedades y de las economías en las últimas dos décadas, plantean nuevos desafíos y obligan a readecuar sobre la marcha los sistemas de educación y transmisión de conocimientos (CEPAL/UNESCO, 1992). Los principales desafíos en el campo educacional que se plantean en este capítulo y deben dar orientación al conjunto de reformas en curso son los siguientes.

a) Continuidad educativa. Dado que en la región se cuenta ya con una matrícula universal en primaria, aunque no en todos los países, el reto que se enfrenta actualmente es lograr avances importantes en materia de continuidad educativa dentro del sistema educacional, con vistas a llegar dentro de los plazos más cortos posibles a una cobertura universal en la educación secundaria.

b) Aumento decidido en la calidad de la educación. Implica seguir avanzando en herramientas de diagnóstico como son las pruebas de medición de la calidad para darle mayor pertinencia a intervenciones futuras; tomar acciones más resueltas para actualizar estilos de aprendizaje y de enseñanza; dotar a las escuelas con un soporte informático y de tecnología audiovisual que permita transmitir a los educandos nuevas destrezas de adquisición de información y conocimientos; imprimirle mayor fuerza y dinamismo al mejoramiento curricular y la capacitación docente; extender jornadas escolares y dotar de mayor infraestructura escolar a las escuelas

c) Mayor equidad de oportunidades educativas. Pese a la expansión del sistema educativo, se observa que el acceso a una buena educación sigue estando muy segmentado por estratos socioeconómicos; por lo tanto, falta una segunda ola democratizadora que vaya más allá de la ampliación de la cobertura, es decir, que permita reducir las actuales brechas en las condiciones de acceso. La diversificación institucional de la educación, y la consiguiente distancia entre escuelas de élite y la educación pública, junto con la diversificación de los medios de acceso al conocimiento, obligan a promover una reforma educativa que permita igualar las oportunidades de acceso a una educación de calidad y la trayectoria de los alumnos en el sistema educacional. Esto implicaría garantizar a los sectores más desposeídos una oferta educativa que les ayude a permanecer más tiempo en el sistema, adquirir formación oportuna y contar, por lo tanto, con mayores opciones de movilidad socio-ocupacional en el futuro.

d) Adecuación de los sistemas educativos a las exigencias productivas y a la competitividad global basada en la incorporación de progreso técnico. Para los países de la región esto implica impartir formación Cuadro 4.1

TASAS DE ESCOLARIDAD BRUTAS POR NIVEL DE ENSEÑANZA, 1996

Continentes, Grado de enseñanza

grandes regiones

y grupos de Primaria Secundaria Superior Todos los grados

países

Total Varones Mujeres Total Varones Mujeres Total Varones Mujeres Total Varones Mujeres

Países en desarrollo 100.0 105.8 93.8 50.4 55.1 45.3 9.6 11.1 8.1 57.8 62.1 53.3

América Latina y el Caribe 113.0 115.8 110.2 57.2 54.5 60.0 18.4 18.5 18.4 70.9 71.6 70.2

Países desarrollados 103.0 102.8 103.2 100.3 98.8 101.8 50.5 46.8 54.4 85.9 84.1 87.7

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), "Tasas de escolarización brutas por grado de enseñanza [http://unescostat.unesco.org/yearbook/Table 2_10.htm], 1998.

para un desarrollo productivo que debe tomar en consideración las destrezas propias de la sociedad de la información y el conocimiento. Este desafío está lejos de recibir una respuesta adecuada de nuestros sistemas educacionales, en los que el cambio de orientación y estilos pedagógicos todavía es incipiente.

e) Educación para el ejercicio de la ciudadanía moderna.La consolidación de la democracia como sistema político en casi la totalidad de los países de la

región, y el duro aprendizaje acumulado en largas décadas de sistemas autoritarios o clientelistas, obliga a construir una cultura ciudadana moderna y de vocación democrática. No hay que olvidar que el ejercicio de la ciudadanía —caracterizado esencialmente por el intercambio mediático, el diálogo público, el procesamiento informado de las demandas de distintos grupos sociales, y la autoafirmación cultural— pasará a ser fundamental en los espacios emergentes de la vida social.

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