El aumento de la cobertura fue producto de una estrategia integral que enfrentó varios aspectos, en forma coherente y simultánea, basándose en un diagnóstico de los problemas presentados en los años anteriores y apoyándose en las herra- mientas legales y administrativas existentes. Esta estrategia combinó la reorgani- zación del sistema, el mejoramiento de la gestión de las secretarías, la ampliación y mejoramiento de infraestructura, el aumento de las oportunidades de acceso a las poblaciones vulnerables, la atención especial a la primera infancia y los programas para apoyar la permanencia y reducir la deserción estudiantil.
El punto central del esfuerzo estuvo en la reorganización del sistema, que buscaba un mejor uso de los recursos fiscales, humanos y de infraestructura, para llevar a los maestros y a la financiación donde están los niños. Para ello, se aplicó con decisión la norma constitucional de 2001 sobre la forma de distribuir las transferencias del SGP, asignándolas según el número de estudiantes atendidos (teniendo en cuenta los esfuerzos de aumentar las coberturas) y por atender
(incentivando la escolarización de los niños ausentes de la escuela)6. Se definieron
tipologías que reconocen las particularidades de las entidades territoriales (para corregir inequidad regional en la distribución de las transferencias) y las necesi- dades y costos de la planta de personal (definida siguiendo parámetros técnicos según el número de alumnos atendidos).
Esto quiere decir que se puso en marcha un esquema de financiación que estimula y paga los aumentos de cobertura y que promueve una asignación de docentes orientada por el afán de dar atención a todos los niños, niñas y jóvenes, como se describe con detalle en el capítulo relativo a la financiación. Esta reorga- nización estuvo acompañada, pues era indispensable para ponerla en práctica, por una mejora substancial en la capacidad de gestión de las secretarías de educación y las instituciones educativas.
El mejoramiento de la capacidad de gestión de las secretarías tuvo como aspecto central la optimización en la calidad de la información, en especial sobre los estu- diantes y los docentes, y el desarrollo de estructuras que les permitieran actuar con independencia de presiones locales, políticas y gremiales, en particular en relación con el manejo de la planta docente y la contratación de servicios educativos. La definición de una planta docente ajustada a la matrícula y el movimiento de los maestros para llevarlos a donde están los estudiantes, haciendo el mejor uso de la infraestructura, tropezaban, en algunas regiones, con la politización de los tras- lados y, en otras, con problemas de orden público. A esto se añadía la resistencia al traslado desde las ciudades más desarrolladas y con mejores condiciones de vida a zonas apartadas y de difícil acceso, todo lo cual resultaba en ineficiencias en la administración de recursos. En estos casos, el MEN acompañó con decisión los procesos para reforzar los mecanismos de seguimiento y control que permitieron fortalecer las administraciones territoriales. Ahora, a pesar de las resistencias, los recursos financieros y humanos están llegando de manera cada vez más oportuna a donde están los estudiantes, reduciendo los costos adicionales y asegurando la atención a una parte cada vez mayor de la población.
El crecimiento en los cupos debía apoyarse en la ampliación y el mejoramiento de la infraestructura, tanto la que creaba aulas y colegios nuevos, como la que reemplazaba instalaciones deterioradas o afectadas por actos de violencia o desas- tres naturales.
De otro lado, en muchos lugares del país, las poblaciones con coberturas insu- ficientes tienen condiciones especiales que dificultan su acceso al sistema escolar. Por eso, se buscó llegar a las poblaciones vulnerables, en especial a cinco grupos:
las poblaciones rurales, que por su dispersión resultan de difícil atención, los estu- diantes que hacen parte de familias afectadas por la violencia (víctimas de minas, jóvenes resclutados por grupos organizados al margen de la ley, adultos desmovi- lizados, hijos de los adultos desmovilizados, niños, niñas y jóvenes desvinculados, población en situación de desplazamiento y víctimas de emergencia por conflicto o desastre ambiental), los grupos étnicos minoritarios, los niños con capacidades excepcionales o con discapacidades y la población adulta analfabeta o que requiere completar su ciclo educativo. Para promover el ingreso y permanencia de estos grupos se diseñaron modelos educativos flexibles que respondieran a sus condi- ciones y necesidades.
La cobertura más amplia no sólo resulta de la creación de oportunidades por medio de una oferta suficiente de cupos y de programas, sino que requiere también apoyar la permanencia de los niños en el sistema escolar. Para esto, es esencial conocer en detalle las razones que promueven el abandono o la deserción mediante sistemas apropiados de información y seguimiento.
La deserción es resultado de una combinación de factores que se generan tanto dentro del sistema escolar como en el contexto social. Los primeros tienen que ver con la escasez de los recursos educativos ofrecidos y con la no pertinencia de la educación impartida que puede conducir a la repitencia y a la desmotivación para continuar hasta terminar los estudios. Los segundos incluyen condiciones de pobreza y marginalidad, inserción laboral temprana, violencia y anomalías familiares. Con el fin de mitigar estos factores, se crearon programas como el de gratuidad, que reduce el costo de la educación para las familias pobres, o meca- nismos de subsidio a la familia del estudiante condicionados a la asistencia, o el de alimentación escolar, que además de contribuir al desarrollo integral del niño y a su salud actúa como incentivo para que la familia lo mantenga en el sistema escolar. Los factores asociados a la calidad y pertinencia de la educación se analizan en el siguiente capítulo.
Finalmente, no existía un sistema ordenado de atención a la población de primera infancia. Algunos niños estaban matriculados en instituciones oficiales sin las condiciones necesarias para una atención integral y una buena proporción recibía cuidado en instituciones del Instituto Colombiano de Bienestar Fami- liar, que sólo en pocos casos incluía un componente educativo. Para responder a esta situación, se creó el sistema de atención integral que se describe más adelante.