Chapter 2 : Valuation effects of external financing decisions
2.5 What do we learn about capital structure ?
De acuerdo con la Ley de Promoción y Defensa de la Competencia, las siguientes prácticas anticompetitivas están expresamente prohibidas:
• Concertar o imponer directa o indirectamente precios de compra o venta u otras condiciones de
transacción de manera abusiva.
• Limitar, restringir o concertar de modo injustificado la producción, la distribución y el desarrollo
tecnológico de bienes, servicios o factores productivos, en perjuicio de competidores o de consumidores.
• Aplicar injustificadamente a terceros condiciones desiguales en el caso de prestaciones
equivalentes, colocándolos así en desventaja importante frente a la competencia.
• Subordinar la celebración de contratos a la aceptación de obligaciones complementarias o
suplementarias que, por su propia naturaleza o por los usos comerciales, no tengan relación con el objeto de esos contratos.
• Coordinar la presentación o abstención a licitaciones o concursos de precios, públicos o privados.
• Impedir el acceso de competidores a infraestructuras que sean esenciales para la producción,
distribución o comercialización de bienes, servicios o factores productivos.
• Obstaculizar injustificadamente el acceso al mercado de potenciales nuevos participantes.
• Establecer injustificadamente zonas o actividades donde alguno o algunos de los agentes
económicos operen en forma exclusiva, absteniéndose los restantes de operar en la misma.
• Rechazar injustificadamente la venta de bienes o la prestación de servicios.
• Cualquiera de las prácticas enunciadas, cuando sean resueltas a través de asociaciones o gremiales
de agentes económicos.
Fuente: Decreto Nº 404/007 de 29 de octubre de 2007.
3.141. Cuando la Comisión recibe una denuncia, o cuando realiza una investigación por iniciativa propia, y antes de tomar decisiones y fijar eventuales sanciones, debe reunir información y analizar varios aspectos del caso. Aunque no en todos los casos se analizan los mismos puntos, los principales asuntos que debe investigar son: a) si la denuncia corresponde a un tema de defensa de la competencia; b) la definición del mercado relevante; c) el poder de mercado que
efectivamente tiene la empresa objeto de investigación; d) la existencia de la práctica aparentemente anticompetitiva; y e) los efectos reales o posibles, positivos o negativos para la sociedad de una práctica anticompetitiva.
3.142. En 2012-2017 se presentaron 46 denuncias por prácticas anticompetitivas ante la Comisión; no se inició ningún caso de oficio. Las denuncias se refirieron a prácticas tales como la colusión, las ventas atadas, el uso de precios predatorios y la restricción en el suministro de servicios. Las prácticas investigadas afectaron tanto a los mercados de bienes (ganado, carne, leche, cerveza y materiales de la construcción) como de servicios (servicios financieros, portuarios y de distribución). De las 40 investigaciones concluidas en marzo de 2018, en 28 casos no se confirmó la conducta anticompetitiva; en seis de los casos la Comisión emitió una recomendación, mientras que en cuatro dio orden de eliminar la medida y se sancionó al culpable y en uno de los casos no se continuó la investigación ya que se estimó que el órgano competente era la URSEC (cuadro A3.5).
3.143. La legislación uruguaya permite la reducción de sanciones cuando las empresas cooperan en casos de cartelización. En este sentido, las empresas que han participado de un acuerdo ilegal pueden acceder a un programa de clemencia. Al denunciar un acuerdo ilegal, la Comisión tiene la potestad de atenuar, e incluso de exonerar de responsabilidad a su denunciante. En 2014, fue sancionado un cartel en el mercado de productos procesados derivados del tomate, que consistió en el reparto de mercado y la división de la producción entre cinco empresas. Una de dichas empresas solicitó el acceso al programa de clemencia y quedó exonerada de la sanción.
3.144. De conformidad con la legislación vigente, todo acto de concentración económica debe ser notificado, por medio de una nota dirigida a la Comisión, 10 días antes de la celebración del contrato cuando como consecuencia de la operación se alcance una participación igual o superior al 50% del mercado relevante o cuando la facturación bruta anual en el territorio uruguayo del conjunto de los participantes en la operación, en cualquiera de los tres últimos ejercicios contables, sea igual o superior a UI 750 millones (unos 2.888 millones de pesos uruguayos o 100 millones de dólares EE.UU. en abril de 2018).113 No se debe notificar una concentración cuando: se adquieran empresas en las cuales el comprador ya poseía al menos 50% de las acciones de la misma; se trate de una adquisición de bonos, obligaciones o cualquier otro título de deuda de la empresa o acciones sin derecho a voto; se trate de la adquisición de una única empresa por parte de una única empresa extranjera que no posea previamente activos o acciones de otras empresas en el país; o en casos de adquisición de empresas en quiebra o que no hayan registrado actividad dentro del país en el último año. Durante el período 2012-2017 se notificaron 38 concentraciones.
3.145. La omisión de notificación de una concentración es considerada por la ley una falta sujeta a sanciones pecuniarias. La sanción por omitir una notificación puede ser de hasta el 1% del monto total de facturación anual de las empresas para cada uno de los infractores.114 Además, los infractores podrán ser sancionados con multas de hasta 20 millones de UI.
3.146. Aunque tanto las normas de defensa de la competencia como las de defensa del consumidor apuntan a favorecer a los consumidores, la defensa del consumidor la realiza en el Uruguay el Área de Defensa del Consumidor de la Dirección General de Comercio. Esta entidad vigila que las empresas proporcionen al consumidor la información correcta, que los contratos se cumplan y no sean de carácter abusivo para el consumidor y, en general, que los derechos de los consumidores sean respetados. El Área interviene normalmente en conflictos entre empresas y consumidores particulares.
3.3.4.2 Controles de precios
3.147. En términos generales, en el Uruguay los precios son determinados por el mercado. Sin embargo, el Ministerio de Economía y Finanzas tiene la facultad de regular administrativamente
113 Se consideran actos de concentración económica las operaciones que supongan una modificación de
la estructura de control de las empresas partícipes mediante: fusión de sociedades; adquisición de acciones, de cuotas o de participaciones sociales; adquisición de establecimientos comerciales, industriales o civiles; adquisición total o parcial de activos empresariales; y toda otra clase de negocios jurídicos que comporten la transferencia del control de la totalidad o parte de unidades económicas o empresas.
precios de bienes y servicios producidos por entidades privadas, excepto en el caso de los precios de los productos del agro y de la pesca comercializados en estado natural. Asimismo, el Ministerio de Economía y Finanzas fija las tarifas de suministro eléctrico, agua, gas por cañería y telefonía fija, respondiendo a la iniciativa de la correspondiente empresa pública responsable. Por otro lado, algunos bienes y servicios están sujetos a tarifas máximas, como es el caso de los combustibles y ciertos servicios portuarios, mientras que en otros casos se fijan los precios, como ocurre con las tarifas vinculadas a la utilización de aeropuertos.
3.148. La legislación no permite que en el Uruguay se regulen los precios de los inmuebles, ni de los productos exportados. Tampoco pueden regularse los precios en las transacciones de valores cotizados en la bolsa, ni aquellos de los bienes o servicios ofertados en licitación pública.115
3.149. Durante el período examinado, se aplicaron precios administrados para la leche fluida pasteurizada envasada para la venta al público sin aditivos. Además, se administraron, a través de una política de ajustes máximos, la cuota mutual de los servicios médicos, las tarifas para el transporte público y para los taxis, y los peajes.
3.3.5 Comercio de Estado, empresas públicas y privatización
3.150. Las empresas del sector público continúan desempeñando un papel importante en la economía uruguaya, principalmente en el sector de los servicios (cuadro A3.6). Dichas empresas generaron un 7,1% del PIB en 2016 (último dato disponible) y operan en el sector de los servicios financieros, transporte, telecomunicaciones y correos, así como en el de energía eléctrica y agua y saneamiento. Estas empresas son 100% propiedad del Estado. El número de empresas públicas no ha variado sustancialmente desde 2012, ya que no se han creado nuevas empresas públicas y solo una de éstas, la compañía de aviación PLUNA E.A., se liquidó en 2017.116 Las demás empresas públicas, de acuerdo con la información proporcionada por las autoridades, no han sufrido cambios sustanciales en cuanto a sus funciones. Las empresas públicas están facultadas para ser propietarias de empresas subsidiarias, en las cuales participa también el sector privado (cuadro A3.7).
3.151. Según lo estipulado en la Constitución de la República en su artículo 221, los entes industriales o comerciales del Estado (empresas públicas) deben proponer su propio presupuesto y presentarlo al Poder Ejecutivo y al Tribunal de Cuentas. Este último emite un dictamen y el Poder Ejecutivo, asesorado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), puede emitir observaciones. De ser aceptadas por la empresa, el presupuesto de la empresa se transferirá al Poder Ejecutivo para ser aprobado e incluido en el Presupuesto Nacional. Si la empresa pública no acepta las observaciones de la OPP, la propuesta debe ser discutida y aprobada en la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, y ser dirimida por el voto de los dos tercios del total de sus componentes. Si la Asamblea General no resolviera dentro del término de 40 días, se tendrá por aprobado el presupuesto, con las observaciones del Poder Ejecutivo. En general las empresas públicas no se ven beneficiadas por exoneraciones fiscales, con excepción de las inversiones en infraestructura relacionada con el agua y el saneamiento, financiadas con empréstitos de organismos internacionales.117
3.152. En 2013, el Uruguay notificó a la OMC que la única empresa pública que está comprendida en las disposiciones del artículo XVII del GATT de 1994 es la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP).118 La ANCAP tiene el derecho exclusivo de importar y refinar petróleo crudo y sus derivados. Además, tiene el derecho de importar y exportar carburantes líquidos, semilíquidos y gaseosos, cuando las refinerías del Estado produzcan por lo menos el 50% de la nafta que consuma el país.119 El volumen de las importaciones de petróleo crudo y sus derivados está determinado por la demanda interna. El volumen de las exportaciones de derivados del petróleo depende de la competitividad de la empresa y de los saldos disponibles.
115 Decreto Ley Nº 14.791 de 21 de junio de 1978.
116 Ley Nº 19.572 de 15 de diciembre de 2017.
117 Información proporcionada por las autoridades.
118 Documentos de la OMC G/STR/N/4/URY, G/STR/N/7/URY, G/STR/N/10/URY, G/STR/N/11/URY,
G/STR/N/12/URY, G/STR/N/13/URY de 12 de julio de 2013.
119 Se trata de productos catalogados con los códigos SA 27.09, SA 27.10 y SA 27.11 (Ley Nº 8.764 de
Los precios de los productos producidos por la empresa los fija el Poder Ejecutivo a propuesta de la ANCAP.El sector privado puede participar en la distribución de combustible.
3.153. Otro objetivo de la ANCAP es fabricar e importar a precios bajos combustibles destinados al funcionamiento de motores y máquinas agrícolas. Dichos combustibles no están sujetos a impuestos de importación o internos. La ANCAP debe tomar las medidas necesarias para asegurar que el precio reducido favorezca únicamente a los agricultores.
3.154. En lo relativo a la producción de cemento, la división Portland de la ANCAP cuenta con dos plantas (Portland CPN-40 y Ancaplast) y un centro de distribución y logística. La ANCAP comercializa el Portland a través de la empresa Cementos del Plata, que pertenece al Grupo ANCAP.
3.3.6 Contratación pública
3.155. El Uruguay no es signatario del Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC, ni participa como observador en el Comité de Contratación Pública.
3.156. La contratación pública en el Uruguay está regulada en gran medida por el Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera del Estado (TOCAF), que es una compilación de las normas nacionales sobre este tema.120 Existen además múltiples leyes y decretos que actualizan y reglamentan periódicamente las distintas disposiciones del TOCAF. Desde su última reforma en 2012, el TOCAF ha sido actualizado anualmente por medio de la Ley de Rendición de Cuentas.121 El TOCAF rige la adquisición de bienes, contratación de servicios y ejecución de obras de todas las entidades estatales centralizadas y descentralizadas, con la única excepción de aquellas empresas públicas cuyos estatutos contengan un régimen especial de contratación.122 Todas las empresas públicas excepto la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) están sujetas al TOCAF. La UTE, de acuerdo con su carta orgánica, está autorizada a realizar compras directas o previa autorización del Poder Ejecutivo.
3.157. En el Uruguay, pueden participar en los procesos de contratación pública todas las personas físicas y jurídicas de origen nacional o extranjero. Los extranjeros pueden participar en los procedimientos de contratación pública sin ninguna restricción, ni requisitos específicos.123 3.158. Durante el período objeto de examen, el Uruguay continuó con la reforma de la contratación pública emprendida en 2011, que tenía como objetivos agilizar los procedimientos, hacerlos más eficientes y reducir sus costos. A raíz de esta, el Uruguay empezó a utilizar ciertos métodos de contratación que anteriormente no estaban reglamentados, como la subasta o remate, el pregón o puja a la baja y los convenios marco.124
3.159. Dentro de los parámetros fijados por el TOCAF, la contratación pública en el Uruguay mantiene un régimen principalmente descentralizado en lo que se refiere al proceso de contratación, aunque se ha tratado de armonizar los procedimientos. En 2012, se le adjudicaron las funciones a la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE), creada mediante la Ley Nº 18.362 de 6 de octubre de 2008.125 Entre sus atribuciones se incluyen: i) asesorar al Poder Ejecutivo y sus organismos dependientes en materia de contratación pública y, mediante convenios, al resto de las entidades estatales; ii) desarrollar y administrar el Registro Único de
120 La versión más reciente del Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera
(TOCAF) fue aprobada por el Decreto Nº 150/012 de 11 de mayo de 2012, y reemplazó al Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera y Normas Concordantes y Complementarias, aprobado por el Decreto Nº 194/997 de 10 de junio de 1997.
121 Durante el período examinado el TOCAF fue modificado por las siguientes leyes de Rendición de
Cuentas: Ley Nº 18.996 (Rendición de Cuentas del ejercicio 2011) de 7 de noviembre de 2012, Ley Nº 19.149 (Rendición de Cuentas del ejercicio 2012) de 24 de octubre de 2013, Ley Nº 19.355 (Ley de Rendición de Cuentas del ejercicio 2014) de 19 de diciembre de 2015, y Ley Nº 19.438 (Rendición de Cuentas del ejercicio 2015) de 14 de octubre de 2016 (Rendición de Cuentas del ejercicio 2015).
122 Las entidades estatales regidas por el TOCAF son: los tres poderes del Estado, los Tribunales de
Cuentas y de lo Contencioso Administrativo, la Corte Electoral, los gobiernos departamentales, los entes autónomos, los servicios descentralizados y en general todas las administraciones públicas estatales.
123 Artículo 46 del TOCAF.
124 Decreto Nº 42/015 de 27 de enero de 2015 y Decreto Nº 196/015 de 20 de julio de 2015.
Proveedores del Estado (RUPE); iii) capacitar a las entidades públicas sobre la normativa de contratación pública, el uso de criterios simples y uniformes y las buenas prácticas aplicables a la contratación; iv) desarrollar y administrar el sitio web de compras y contrataciones estatales; v) elaborar manuales de procedimientos y sugerir actividades que contribuyan a la eficiencia de los procesos de contratación, e vi) imponer sanciones y multas, en caso de incumplimiento de la normativa.126 En 2016, la ACCE elaboró un Manual de Contratación Pública, una herramienta de consulta en línea a disposición de los oferentes y las entidades compradoras.127
3.160. Durante el período examinado también se han dado cambios relacionados con el uso del RUPE y del Sistema de Compras y Contrataciones Estatales (SICE), una plataforma informática de gestión de compras públicas creada en 2002, que permite realizar, entre otros, los llamados o invitaciones a cotizar, la recepción de ofertas y las adjudicaciones.128 Desde 2013, todos los interesados en venderle al Estado o contratar con el mismo deben inscribirse en el RUPE.129 Asimismo, a partir de 2012, todas las convocatorias a contrataciones de obras, bienes y servicios de todas las entidades públicas estatales (tanto de la administración central como de los entes autónomos y servicios descentralizados) deben publicarse en el sitio web de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado.130
3.161. Para iniciar un procedimiento de compras públicas se necesita la autorización del funcionario responsable de la contratación en la entidad compradora, llamado "ordenador". Además, la ley exige la constitución de una Comisión Asesora de Adjudicaciones en cada entidad compradora, que evalúe las ofertas presentadas en todos los procedimientos cuyos montos excedan 1,5 millones de pesos uruguayos, excepto en los casos de compra directa y por excepción.131
3.162. Las contrataciones públicas en el Uruguay se realizan, por lo general, utilizando el método de licitación pública u otro procedimiento competitivo, a no ser que el monto de la operación sea menor a un monto específico o se den ciertas excepciones.132 La licitación abreviada se utiliza cuando el monto de la contratación no excede 5 millones de pesos uruguayos, o 30 millones de pesos uruguayos para los entes autónomos y los servicios descentralizados industriales y comerciales del Estado (licitación abreviada ampliada) (TOCAF, artículo 44).133 El método de compra directa se utiliza cuando el monto no es mayor a 250.000 pesos uruguayos o 750.000 pesos uruguayos para los entes autónomos y los servicios descentralizados industriales y comerciales del Estado (compra directa ampliada) (TOCAF, artículo 44).134 La Ley, además, permite utilizar otros métodos como las compras directas por excepción; desde 2015 se utilizan también el procedimiento de pregón o puja a la baja, la subasta o remate, los convenios marco y procedimientos especiales. El criterio de adjudicación, en todos los casos, es el de la oferta más conveniente a los intereses de la Administración (TOCAF, artículo 68).
3.163. En determinados casos de "excepción" se puede utilizar la compra directa o cualquier otro método. El organismo utiliza su discrecionalidad al escoger el mecanismo que considere más conveniente. Se considera un "caso de excepción" cuando una licitación pública, licitación abreviada o un remate se declaren desiertos, o cuando las ofertas presentadas sean inadmisibles o manifiestamente inconvenientes. El TOCAF enumera además 37 casos de excepción entre los cuales se pueden mencionar: la adquisición de bienes o servicios fabricados o suministrados exclusivamente por una entidad y que no tengan sustitutos, la adquisición de petróleo crudo y sus derivados, o la contratación de bienes o servicios destinados a la investigación científica. También
126 Artículo 150 del TOCAF, modificado por la Ley Nº 19.355 de 19 de diciembre de 2015.
127 El Manual de Contratación Pública está disponible en línea en:
https://www.comprasestatales.gub.uy/ManualesDeUsuarios/manual-procedimiento-compras/Manual.html.
128 Decreto Nº 275/013 de 3 de septiembre de 2013 (Reglamento de la modalidad de apertura
electrónica) y Decreto Nº 155/013 de 21 de mayo de 2013 (Reglamento del RUPE).
129 Artículo 76 del TOCAF.
130 Las publicaciones se realizan en el sitio web www.comprasestatales.gub.uy. Artículo 50 del TOCAF
(modificado por el artículo 29 de la Ley Nº 19.355 de 19 de diciembre de 2015).
131 Este monto se actualiza según varíe el IPC. Los montos actualizados se encuentran en línea:
https://www.comprasestatales.gub.uy/inicio/normativa/montos-adquisiciones/montos-adquisiciones.
132 Artículo 33, inciso primero del TOCAF.
133 Los entes autónomos y los servicios descentralizados industriales y comerciales del Estado son:
ANTEL, ANP, ANC, OSE, ANV, ANCAP, UTE, AFE, INC, BCU, BROU, BSE, BHU y BPS.
134 Los umbrales que se utilizan para determinar el uso de los distintos métodos se actualizan según el
se consideran "casos de excepción" las situaciones de escasez y las emergencias de cualquier tipo.135
3.164. En 2015 comenzó a utilizarse el procedimiento de pregón o puja a la baja, un tipo de remate a la baja en el que los oferentes compiten de forma electrónica cotizando precios decrecientes en un período de tiempo definido por adelantado y conocido por todos.136 El pregón o puja a la baja puede utilizarse cuando la contratación tenga un objeto preciso, concreto, y fácilmente identificable. La ley exige la publicación del llamado en el SICE al menos 10 días antes de la fecha fijada para la puja.137 El criterio de adjudicación es el menor precio. Con el uso de este procedimiento, la ACCE espera aumentar la transparencia (los oferentes pueden ver las otras