Con respecto a las medidas de relevancia e idoneidad, el informe examinó las siguientes preguntas:
• ¿Se evalúan adecuadamente las necesidades? • ¿Se priorizan y abordan adecuadamente las
necesidades?
3.2.1 | Evaluación de necesidades
La evaluación de necesidades sigue siendo una debilidad clave dentro del sistema, como han determinado ALNAP y otras evaluaciones y estudios independientes (Cosgrave y Herson 2008; Secretario General de la ONU 2009b; Vaux 2006). Sin embargo, las pruebas de este estudio indican un progreso tanto en la calidad como en la cantidad de las evaluaciones, y en el desarrollo de nuevas herramientas y metodologías para mejorar su utilidad.
La mayoría de los encuestados señalaron que se había emprendido una evaluación coordinada de las necesidades en su contexto, que la calidad de las evaluaciones era “adecuada” y que la mayor parte de sus organizaciones había participado. La mayoría también había observado una modesta mejora en la práctica de la evaluación de necesidades humanitarias con respecto a años anteriores. Sin embargo, casi un tercio de los encuestados indicaron que no había tenido lugar ninguna evaluación conjunta de necesidades en su contexto, y el 10% señaló la mala calidad de las evaluaciones de las
250
0 50 100 150 200
Calidad de las evaluaciones de las necesidades
Figura 8
Observación de la encuesta: evaluación de las necesidades
Ha mejorado mucho No ha mejorado Ha mejorado algo
Número de encuestados
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necesidades (es decir, no produjeron un refl ejo exacto o una priorización de las necesidades). La mayor mejora de las evaluaciones de las necesidades se observó en América Latina/Caribe, y la menor en Oriente Medio.
Asimismo, la mayoría de los entrevistados opinaron que, en general, la práctica de las evaluaciones estaba mejorando, lo que incluía el conocimiento del funcionamiento básico (por ejemplo, técnicas de muestreo, etc.) y la calidad de las herramientas disponibles y la orientación para las agencias. También observaron un interés creciente en las evaluaciones entre organismos. Los donantes entrevistados para el estudio opinaron que había algunas muestras de mejora en la práctica de las evaluaciones en términos de fi abilidad y consistencia, pero seguían preocupados por la existencia de demasiadas evaluaciones múltiples y la imposibilidad de comparación a nivel global. Los gobiernos donantes han escrito recientemente una carta conjunta a Sir John Holmes, secretario general adjunto de la ONU para Asuntos Humanitarios y Coordinador de la Ayuda de Emergencia, solicitando una mayor inversión en evaluaciones de las necesidades y mayor insistencia en la posibilidad de comparar las crisis.
La síntesis de evaluaciones extrajo conclusiones similares. El estudio anual de ECHO sobre el PLU observó que las evaluaciones de las necesidades han mejorado en cierto modo, especialmente a nivel sectorial, aunque siguen existiendo algunas preocupaciones acerca de la calidad general. En particular, se sigue considerando que el análisis intersectorial y la identifi cación de vacíos son débiles. El mapa de OCHA (2009) de las iniciativas de evaluación humanitaria observó que las agencias y los conglomerados están seriamente involucrados en esfuerzos para estandarizar y mejorar su propia práctica de evaluación y desarrollar alianzas para las evaluaciones conjuntas y la
consolidación de la información. Los entrevistados manifestaron su preocupación por que hubiera quizá demasiadas iniciativas paralelas, y señalaron que había una necesidad de mayor coherencia y marcos comunes. También se reconoció que las agencias internacionales no deberían dirigir solas las evaluaciones conjuntas, y que existe el
desafío fundamental de involucrar a los gobiernos y las partes interesadas locales. Las evaluaciones señalaron problemas constantes con la multiplicidad de evaluaciones, lo que genera cansancio entre las poblaciones afectadas por desastres y los funcionarios locales. Durante la evaluación de la respuesta en el Líbano, Walden y otros (2006) se reunieron con el alcalde del municipio de Sharma que señaló que se había entrevistado con 50 ONGI, “la mayoría de las cuales hablaron pero nunca ofrecieron ningún resultado”. Las consultas con los benefi ciarios revelaron frustraciones con la multiplicidad de evaluaciones de las necesidades y un “cansancio” generalizado con las encuestas, sin un seguimiento ni comentarios posteriores sobre las consiguientes decisiones sobre el programa (CDA 2006a; Duffi eld y otros 2008).
El Plan de Acción Humanitaria de la RDC de 2009 se ha citado como un ejemplo de mejores prácticas en la evaluación multilateral de necesidades y la priorización de la asignación de fondos mancomunados (Darcy y Foliot 2009). El Plan de Acción Humanitaria de 2009 utiliza criterios para el desencadenamiento de una respuesta humanitaria. La información de evaluación se recopiló entre todos los distritos afectados y se clasifi có en función de la gravedad de las necesidades entre seis sectores prioritarios: PDI, retornados, protección, violencia sexual y de género, desnutrición y salud (OCHA 2009). También hay inversiones a nivel de país para la mejora de la capacidad analítica. Boudreau (2009) destaca la Unidad de Integración de Medios de Vida (Livelihoods Integration Unit) en Etiopía en 2006, cuyo objetivo es desarrollar la capacidad del sistema de alerta temprana del gobierno, utilizando los datos de la economía de los hogares como marco analítico, y ha sido un “avance científi co” en el área de la evaluación del riesgo de desastres. También se ha hecho hincapié en la mejora de la evaluación de los mercados en emergencias para posibilitar respuestas más apropiadas y el desarrollo de un instrumento de mapeo y análisis de los mercados en situaciones de emergencia (EMMA) (Albu y Murphy 2007). Otras nuevas herramientas que han sido recibidas positivamente incluyen el mecanismo de evaluación rápida de conglomerado múltiple (McRAM) en Pakistán y la evaluación conjunta de necesidades post
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Nargis (PONJA) en Myanmar. El objetivo del proyecto de evaluación y clasifi cación de emergencias (ECE) es mejorar la base sobre la que los actores de la ayuda identifi can las necesidades y adoptan decisiones sobre la priorización y la asignación de recursos, mediante la promoción, la armonización y la mejora de la posibilidad de comparar las evaluaciones entre agencias y las actividades de análisis (OCHA 2008). El marco integrado de clasifi cación de las fases (MIC) es un enfoque técnico de múltiples organismos con el objetivo de ofrecer información puntual, fi able y accesible sobre la situación de seguridad alimentaria a las personas encargadas de tomar decisiones. Se ha adoptado y se utiliza habitualmente en seis países, y se está poniendo a prueba en otros (MIC 2008). OCHA también está trabajando en un instrumento para consolidar la información humanitaria esencial de manera coherente y accesible, actualmente denominado panel de control humanitario
(Humanitarian Dashboard), que se está desarrollando aún más y probando sobre el terreno (ONU 2009). Garantizar una mayor participación de las poblaciones afectadas por desastres en las evaluaciones sigue siendo un desafío. Las personas consultadas dentro del proyecto Escuchemos a la Gente (Listening Project) en varios países opinaron que no se les consultaba adecuadamente acerca de sus necesidades y la mejor manera de cubrirlas (CDA 2006a; 2006b; 2006c). Rothkegel y otros (2008) y los entrevistados señalan que la implementación sistemática de evaluaciones participativas en la mayoría de las operaciones del ACNUR es un avance importante. Sin embargo, también señalan que no se está traduciendo en un mayor involucramiento en la planifi cación o la implementación participativa, lo que hace que “la participación de los benefi ciarios lograra con frecuencia resultados más retóricos que reales”.
3.2.2 | La priorización de las necesidades y
la asignación apropiada de recursos
A nivel global, ECHO ha desarrollado instrumentos para asegurar la coherencia en la asignación de recursos. La evaluación global de necesidades clasifi ca a los países en función de su vulnerabilidad relativa y la existencia de una situación de crisis, y la evaluación de las crisis olvidadas (FCA) intenta
identifi car crisis humanitarias graves y prolongadas en las que las poblaciones afectadas no están recibiendo ninguna ayuda o una ayuda insufi ciente. El objetivo es ofrecer medidas objetivas para garantizar que el principio de independencia se aplica en las asignaciones (ECHO 2008). El modelo de enfoque global (Global Focus Model) de OCHA, desarrollado en la ofi cina regional de Asia para clasifi car las necesidades y las capacidades de cada país, representa un intento similar de evaluar objetivamente las necesidades relativas y priorizar los recursos en consonancia.
A nivel de emergencias individuales, la mayoría de las evaluaciones analizadas concluyeron que las respuestas eran adecuadas a las necesidades. Sin embargo, con frecuencia no estaba claro hasta qué punto se habían considerado otras alternativas de asistencia, y el análisis crítico de la idoneidad de las respuestas sigue siendo raro (Levine y Chastre 2004). La falta de respaldo adecuado para posibilitar la recuperación de los medios de vida fue un tema persistente en varias evaluaciones (Harvey 2009a; Tod y otros 2008). No obstante, a pesar de la tendencia de la ayuda humanitaria a centrar sus programas dentro de una serie determinada de sectores y actividades tradicionales, ha habido algunas muestras recientes de que se están considerando y probando una gama más amplia de intervenciones.13
Por ejemplo, está aumentando la conciencia y la voluntad con respecto a la entrega de dinero como alternativo o complemento de la asistencia en especie (Harvey 2007; PMA 2008b). También se ha prestado mayor atención a una gama más amplia de intervenciones para apoyar los medios de vida y promover el desarrollo del mercado (Maxwell y otros 2008; SEEP 2007; USAID 2007). La red para la educación y la promoción de la pequeña empresa (SEEP) ha publicado una nueva serie de normas mínimas para la recuperación económica después de una crisis, que se centra en estrategias e intervenciones destinadas a promover las empresas, el empleo, el fl ujo de efectivo y la gestión de activos entre las empresas y los medios de vida afectados (SEEP 2009). Las intervenciones para apoyar los medios de vida de los pastores y la cría de ganado son otra área para la que se han desarrollado muy recientemente programas y directrices innovadoras
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(Alinovi y otros 2007; Watson y Catley 2008). Hay un interés creciente en el posible empleo de seguros como forma de respuesta a la inseguridad alimentaria y los desastres. Los proveedores de servicios microfi nancieros han estado examinando la posibilidad de extender su gama de productos a los microseguros; a nivel más macro, algunos gobiernos han emitido “bonos de catástrofe” para contrarrestar eventos climatológicos extremos, y las agencias de la ONU han estado poniendo a prueba índices de seguros basados en el clima (Slater y Dana 2006; Twigg 2004; PMA 2005). Existe un interés creciente en cuestiones relacionadas con la tierra en las crisis humanitarias y un reconocimiento de que es fundamental abordar mejor estas cuestiones (IDMC 2009).
La posibilidad de adoptar enfoques a largo plazo con el fi n de ofrecer protección y asistencia social como alternativa o complemento del socorro ha cobrado importancia, especialmente en lugares donde los programas de asistencia llevan mucho tiempo sufriendo una vulnerabilidad crónica (Harvey y otros 2007; Harvey 2009a). El programa de producción social productiva (PSNP) de Etiopía y el programa de protección social contra el hambre (Hunger Safety Net) de Kenya son los ejemplos más conocidos. Shoham (2007) señala que hay un acuerdo generalizado en que el PSNP representa una mejora signifi cativa con respecto a los programas de ayuda anteriores y un avance positivo para encontrar soluciones a largo plazo para la inseguridad alimentaria en Etiopía.
También ha habido algunas innovaciones y cambios importantes de enfoque en sectores tradicionales. Por ejemplo, en el caso de la nutrición se ha producido un cambio importante desde los enfoques basados en centros a la alimentación terapéutica a la adopción generalizada de una estrategia denominada ahora desnutrición aguda gestionada por la comunidad (CMAM), que utiliza alimentos terapéuticos listos para comer para tratar la desnutrición aguda en la comunidad siempre que sea posible. Navarro- Colorado (2007) argumenta que, teniendo en cuenta los bajos niveles actuales de cobertura e impacto sobre la población, existe la necesidad de explorar intervenciones alternativas a la alimentación
suplementaria, dirigidas a la población en general. Navarro-Colorado y otros (2008) promueven una mayor consideración de métodos como la distribución general de alimentos especiales durante los períodos previos a la cosecha o la ampliación de los programas generales de raciones. La red de alimentación en situación de emergencia (ENN) está a punto de empezar un proyecto de investigación para comparar los resultados del método tradicional de alimentación suplementaria con la ampliación de las raciones generales.
En las consultas con los benefi ciarios consultados destacó, con frecuencia, la preocupación por la manera de asignar la asistencia internacional. Un tema persistente de los estudios de caso del proyecto Escuchemos a la Gente era un sentimiento de injusticia en la selección de benefi ciarios. En Aceh, la gente opinó que sería mejor distribuir cantidades más pequeñas de ayuda de manera más equitativa (CDA 2005). En Pakistán, el principal motivo de insatisfacción con la asistencia recibida era la percepción de desigualdad en el proceso de distribución de la ayuda (Fritz Institute 2006). Maxwell y Burns (2008) señalan una desconexión entre las defi niciones externa e interna (comunidad) de la vulnerabilidad y de quién merece asistencia – lo que lleva a un reparto generalizado de la ayuda alimentaria. En Somalia, por ejemplo, Jaspars y Maxwell (2008) encontraron una redistribución y división generalizadas de la ayuda alimentaria, que limitaba la exclusión pero hacía que nadie recibiera gran cosa.