CHAPTER 3: RESEARCH METHODOLOGY
3.5 MEASUREMENT INSTRUMENTS
3.5.2 WORKLOAD
en 2008
1.3.1. Las fi nanzas públicas
Las fi nanzas públicas cerraron 2008 con un resultado global defi citario que alcanzó el 1,3% del PIB, situán- dose levemente por encima de la meta ofi cial de 1,2%. El resultado fi scal empeoró en el último trimes- tre del año, ya que el défi cit global en los doce meses cerrados en octubre y noviembre fue de 0,8% y 1,1% respectivamente.17
16. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la
productividad aparente no deja de ser un
promedio que esconde diferentes perfor-
mances en distintos sectores y subsectores de actividad.
17. Incluye el resultado del BSE y de la Agencia
Nacional de Vivienda (ANV). Los datos del BSE comenzaron a publicarse a partir del mes de junio (aunque se ajustaron los datos hacia atrás), acercando así el resul- tado «por encima de la línea» y el medido «por debajo de la línea», que siempre mostraban ciertas diferencias dado que este último incluía el resultado de más
El défi cit de 2008 se compuso de un superávit primario equiva- lente a 1,5% del PIB (también por debajo de la meta ofi cial de 2%) y de un gasto por concepto de inte-
reses de 2,8% del PIB. El deterioro
del resultado fi scal se explica por la reducción del superávit prima- rio, ya que el gasto de intereses en relación al PIB presentó una clara tendencia decreciente a lo largo de 2008 (Gráfi co VII.1).
Los ingresos del sector pú-
blico no financiero permanecie-
ron prácticamente estancados en 2008 (crecieron solamente 0,8% en términos reales), fundamental- mente como consecuencia de un empeoramiento en el resultado primario de las empresas públicas. En este sentido, el crecimiento de los ingresos de la Dirección General Impositiva (DGI) y del BPS (11,4% y 13,1% respectivamente) fue con- trarrestado por un peor resultado corriente de las empresas públicas y la reducción real en la recauda- ción de los ingresos tributarios por comercio exterior.
Por su parte, los egresos pri- marios del sector público crecieron 9% en términos reales, con las in- versiones y las transferencias como los componentes más expansivos de dicho gasto. La disminución real del gasto en intereses (9,7%) compensó parcialmente la referida suba (Cuadro 67).
Analizando el resultado fi scal a nivel institucional, se verifi ca un deterioro del superávit primario
del consolidadoGC-BPS respecto
a 2007. Sin embargo, como conse- organismos. Por su parte, el resultado de la ANV comenzó a publicarse a partir de diciembre, siendo también ajustados los datos hacia atrás.
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cuencia de la reducción del pago de intereses cercana a un punto del producto, el défi cit global del GC-BPS se redujo en comparación con el año 2007, pasando de 1,6% del PIB a 0,9%. Focalizando en la evolución reciente, se aprecia que en los doce meses cerrados en octubre y noviembre el resultado del conso- lidado GC-BPS viene empeorando como consecuencia del deterioro del resultado primario.
Por otra parte, las empresas
públicas han revertido el resultado
positivo con que habían cerrado sus cuentas en 2007. Durante 2008, dado el sistemático empeoramien- to de su resultado primario, éstas cerraron con un défi cit global de 0,8% del PIB.
El Banco Central a su vez,
presentó un défi cit de 0,1% del PIB a lo largo de 2008 a raíz de que, a dife- rencia de 2007, los intereses pagados superaron los intereses recibidos por su colocación en el exterior. Los crecientes intereses pagados se de- bieron a la mayor emisión de letras de regulación monetaria (LRM) con la que se buscó esterilizar las inter- venciones del BCU en el mercado de cambios, y los menores intereses cobrados se explican por la caída de las tasas de interés internacionales, que afectaron las colocaciones del BCU en el exterior.
i) Gobierno Central-BPS
A lo largo de 2008 los ingresos
del gobierno central aumentaron
5,2% en términos reales, debido básicamente al incremento de la re- caudación de impuestos internos, ya que los impuestos recaudados por las actividades de comercio exterior y otros ingresos disminuyeron en términos reales.
Sin embargo, si se observan los datos de los últimos 12 meses cerrados en octubre y noviembre de 2008, se verifi ca una tendencia a la desaceleración en la percepción de ingresos por parte del gobierno central, dado que en esos meses la variación de los ingresos fue de 8,9 % y 5,1% respectivamente. Esta tendencia se explica tanto por una desaceleración en la recaudación de los impuestos internos como por la profundización de la caída en términos reales de la recaudación de impuestos al comercio exterior y de los ingresos no tributarios durante los últimos tres meses del año (Cuadro 70).
La caída en la recaudación de impuestos al comercio exterior verifi - cada entre octubre y diciembre derivó de la disminución en las importacio- nes de bienes de consumo e insumos intermedios para la industria, como consecuencia del encarecimiento de los bienes importados debido a la apreciación del dólar a partir de setiembre, y de la menor demanda provocada por el ajuste de expectati- vas ante la crisis (ver Capítulo V).
En cuanto a los ingresos no tributarios, su disminución se explica por el menor aporte de las empresas públicas como conse- cuencia de los mayores costos de generación de energía eléctrica y del aumento del precio del petróleo, que afectaron negativamente el resultado de UTE y ANCAP.
En lo referido a los ingresos tributarios, es de destacar que la recaudación de la DGI creció 11,4%18 en términos reales a lo largo de 2008, aun cuando la entrada en vigencia del nuevo sistema tribu- tario a mediados de 2007 eliminó algunos impuestos y redujo otros.19
18. La diferencia entre lo que fi gura como
ingresos de la DGI en el Cuadro de re- sultado del sector público consolidado y en el de la propia DGI se debe a que en el primero fi gura lo que ésta transfi ere en el período a Rentas Generales, en tanto en el segundo se hace referencia a la recau- dación efectiva de la DGI en el período, produciéndose a veces cierto desfasaje temporal entre uno y otro. Se entiende que este último refl eja con más precisión las condiciones de la economía..
19. Entre los impuestos eliminados por la Ley
Nº 18.083 se encuentran el impuesto de contribución al fi nanciamiento de la se- guridad social (COFIS), el impuesto a los activos de las empresas bancarias (IMA-
GRÁFICO VII.1 RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO (últ. doce meses móviles. % PIB)
FUENTE: MEF
Jun-05 Dic-05 Jun-06 Dic-06 Jun-07 Dic-07 Jun-08 Dic-08
6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% -1% -2%
RESULTADO GLOBAL RESULTADO PRIMARIO INTERESES
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El crecimiento de los ingresos por concepto del impuesto al valor agregado (IVA) fue el que lideró el aumento de la recaudación de los ingresos tributarios en general, ya que representa más del 50% del total de los ingresos del gobierno central, y experimentó un creci- miento de 7,5% en el año como consecuencia de la mayor actividad económica y del aumento en el consumo (Gráfi co VII.2).
Por otra parte, en 2008 se observó una disminución en la recaudación del IMESI de 14,2% en términos reales, lo que se explica por cambios en la normativa que disminuyeron la base imponible de este tributo.20 Esa disminución obe- deció esencialmente a la caída de la recaudación sobre los combustibles (27,4%), ya que los ingresos por el IMESI a la compraventa de auto- motores 0 km siguieron creciendo hasta fi n de año, a pesar de que las ventas de automóviles nuevos
BA), el impuesto de control del sistema fi nanciero (ICOSIFI), el impuesto espe- cífi co a los servicios de salud (IMESSA), los impuestos a las comisiones (ICOM), el impuesto a las telecomunicaciones (ITEL), el impuesto a las tarjetas de crédito (ITC), el impuesto a las ventas forzadas (IVF), el impuesto a la renta agropecuaria (IRA), el impuesto a las cesiones de derecho sobre los deportistas, el impuesto a la compra de bienes muebles en remate público y el impuesto a los concursos, sorteos y com- petencias (ICSC). A su vez, en setiembre de 2007 se derogó el impuesto a la compra de moneda extranjera (ICOME), que solo tributaban las empresas públicas.
20. El 1° de mayo de 2007 se derogó el IMESI al
gasoil, que fue sustituido por el IVA, y el 1° de diciembre de 2007 se redujo el valor del IMESI a las naft as, producto de un acuerdo entre el MEF y ANCAP para evitar que la suba del precio del petróleo se trasladara al consumidor fi nal. A su vez, el 1° de no- viembre de 2007 se dispuso el denominado «IMESI de frontera», que implicó una disminución del IMESI a las naft as para las compras de combustibles realizadas con tarjeta de crédito en las zonas fronterizas de Fray Bentos, Paysandú y Salto.
habrían empezado a caer a partir de noviembre (Cuadro 71).
En referencia a los impuestos directos,21 el vigoroso crecimiento de la economía durante 2008, junto con el crecimiento de los ingresos de los hogares y la implementación del IRPF desde mediados de 2007, provocó un importante crecimiento de los mismos.
En particular, se verifi có un crecimiento de 29% en la recauda- ción del IRAE a lo largo de 2008, en consonancia con la mayor acti- vidad económica y en función de los mayores pagos de las empresas públicas y las mayores ganancias de las empresas privadas, que permitie- ron contrarrestar la reducción de la alícuota de 30% a 25%.
La recaudación del IRPF, que en 2008 representó el 1,9% del PIB, mostró una tendencia levemente decreciente a lo largo del año, con picos en enero y julio debido al pago de aguinaldos. Este hecho determinó un importante aumento
21. Los impuestos directos son los que se apli-
can sobre la renta y el patrimonio.
en la recaudación de la DGI ya que este tributo sustituyó el IRP, que anteriormente era recaudado por el BPS. Por su parte, la sustitución del IRPF por el IASS para el caso de los jubilados no redujo la re- caudación de este impuesto en el segundo semestre del año. Como consecuencia del crecimiento de los salarios y de la mayor formalidad de la economía, los ingresos del BPS crecieron fuertemente en 2008 (13,1% en términos reales).
Por su parte, los egresos del
consolidado GC-BPS aumentaron
4,9% en términos reales al cabo de 2008. Sin embargo, el incremento real del gasto de este consolidado, que se mantuvo prácticamente esta- ble a lo largo del año, presentó una tendencia decreciente a partir del mes de setiembre, que se manifestó aún más claramente a lo largo del último trimestre del año, con un incremento menor en diciembre.
En cuanto a los distintos com- ponentes del gasto del GC-BPS, en 2008 el aumento en el gasto por remuneraciones (7%), pasividades (4,7%) y transferencias (20,7%) fue GRÁFICO VII.2 RECAUDACIÓN DE IVA (var. 12 meses móviles)
FUENTE: DGI 11% 12% 13% 14% 15% Ene -06 Abr-06 Jul-06 Oc t-06 Ene -07 Abr-07 Jul-07 Oc t-07 Ene -08 Abr-08 Jul-08 Oc t-08 10% 9% 8% 7% 6% INFORME09_FINAL_CORREGIDO.indd 91 INFORME09_FINAL_CORREGIDO.indd 91 22/04/2009 03:31:59 p.m.22/04/2009 03:31:59 p.m.
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parcialmente compensado por la caída en las erogaciones por con- cepto de intereses (18,2%).
El incremento de las transfe- rencias en 2008 se debió en gran medida a la implementación en el transcurso del año de la reforma de la salud y del Plan de Equidad, ya que implicaron una fuerte transferencia desde el Estado tanto al Fondo Nacional de Salud (FO- NASA) como al BPS por concepto de asignaciones familiares. A ello se sumaron ciertos gastos extraor- dinarios, como por ejemplo el co- rrespondiente a la implementación del Plan Ceibal.
Por su parte, las inversiones públicas se incrementaron fuerte- mente a lo largo de 2008 (20,5% en términos reales), en particular a partir del último trimestre del año, lo que determinó en cierta medida un défi cit mayor al pro- yectado por el gobierno a partir de la corrección de la meta fi scal. Las inversiones en 2008 alcanzaron el 1,7% del PIB, cifra que se encuen- tra por encima de la verifi cada un año antes (1,6%) y aún más de la registrada en 2005 (1,3%).
Considerando la totalidad de los egresos del GC-BPS, éstos representaron un 25,5% del PIB, situándose más de un punto por debajo de dicha relación en 2007. En la medida en que sus ingresos caye- ron menos en relación al PIB que lo que lo hicieron los gastos, el défi cit del GC-BPS se redujo en relación al año 2007, pasando de 1,6% a 0,9% del PIB (Gráfi co VII.3).
ii) Empresas públicas
Las empresas públicas en 2008 veri- fi caron una contribución negativa
a las finanzas del gobierno. El
principal factor explicativo de este
resultado fue la sequía que afectó al país, desencadenando una crisis energética que obligó a UTE a hacer un uso intensivo de la generación térmica. La situación se agravó con el aumento signifi cativo del precio del petróleo −que recién comenzó a revertirse a partir del tercer trimes- tre del año−, que en contrapartida fue contrarrestado por el aumento del dólar. Si se observan las cifras de UTE, el costo por compra de insumos en 2008 casi triplica al que en la materia se registró a lo largo de 2007. El gobierno entendió que la sequía por la que atravesaba el país era un fenómeno de carácter transitorio, lo que junto al interés por combatir las presiones infl a- cionarias existentes, llevó a que los mayores costos de la empresa eléctrica no fueran trasladados enteramente a las tarifas, por lo que UTE incurrió en importantes pérdidas en el año.
Si bien el resto de las empresas públicas presentaron resultados favorables, éstos no alcanzaron a cubrir el resultado deficitario de UTE y ANCAP, de manera que las empresas del Estado en su conjunto fueron defi citarias en aproximada-
mente 238 millones de dólares.
Vale la pena mencionar que la crisis energética también tuvo su costo en términos de recaudación impositi- va, ya que para evitar mayores alzas en los precios del combustible, el gobierno decidió reducir la tasa de IMESI con que éstos estaban gra- vados, lo que provocó la reducción real ya mencionada en la recauda- ción del IMESI a los combustibles (Gráfi co VII.4 y Cuadro 73). iii) La deuda pública
y su fi nanciamiento
Medida en dólares, la deuda bruta del sector público al cabo de los tres primeros trimestres de 2008 aumen- tó respecto a fi nes de 2007. El stock de deuda creció 1.486 millones de dólares a lo largo de los nueve primeros meses de 2008, pasando de 16.319 millones a fi nes de 2007 a 17.805 millones al término del tercer trimestre de 2008. Sin em- bargo, la deuda bruta en términos de PIB se redujo, pasando de 70,5% a diciembre de 2007 a 60,7% en el tercer trimestre del año 2008, por efecto de un mayor crecimiento del PIB en relación con el aumento del stock de deuda a lo largo del año. GRÁFICO VII.3 EGRESOS E INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL Y BPS (en % del PIB)
FUENTE: MEF Y BCU
22% 24% 26% 28% 30% Ene -06 Abr-06 Jul-06 Oc t-06 Ene -07 Abr-07 Jul-07 Oc t-07 Ene -08 Abr-08 Jul-08 Oc t-08 EGRESOS PRIMARIOS EGRESOS INGRESOS INFORME09_FINAL_CORREGIDO.indd 92 INFORME09_FINAL_CORREGIDO.indd 92 22/04/2009 03:32:00 p.m.22/04/2009 03:32:00 p.m.
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Los activos del sector público crecieron en más de 2.000 millones de dólares en los primeros nueve meses de 2008, lo que determinó
una reducción de la deuda neta
del sector público, que en setiembre representó el 39% del PIB (Gráfi co VII.5 y Cuadro 74).
El 70% del incremento de la deuda bruta en el período corres- pondió a la emisión de títulos en moneda nacional, principalmente por parte del Banco Central, los que fueron colocados entre agentes residentes. Se trató mayormente de emisiones originadas en la necesidad de esterilizar las inter- venciones del BCU en el mercado de cambios a través de la emisión de LRM y de la licitación de notas en unidades indexadas.
Por su parte, en febrero de 2008 el gobierno realizó la primera licitación de notas del Tesoro en unidades indexadas (UI) a 12 años, a efectos de obtener curvas de ren- dimiento en moneda nacional que abarquen un mayor horizonte tem- poral, con el objetivo de monitorear las expectativas de infl ación.
Estas licitaciones se man- tuvieron con una tasa interna de retorno (TIR) decreciente a lo largo del primer semestre, cuando este proceso se revirtió. A este res- pecto cabe destacar que la última licitación, realizada en setiembre, fue declarada desierta por no tener demanda sufi ciente.
En junio el gobierno lanzó una nueva operación de canje voluntario de deuda pública, en la cual se acep- taron ofertas por 857,4 millones de dólares. El canje tuvo por objetivo extender los plazos de la deuda y despejar la concentración de ven- cimientos. Abarcó a los tenedores
de títulos en dólares, euros y UI con vencimiento entre 2008 y 2015, y alcanzó un circulante elegible de 2.900 millones de dólares.
En la medida en que la emi- sión de LRM se estaba volviendo relativamente costosa y por los motivos de índole monetaria pre- viamente comentados, el Banco Central realizó una operación de recompra de LRM en octubre, que resultó exitosa y que implicó una disminución de sus costos futuros, a la vez que dejó de emitir letras hasta fi nes de diciembre.
1.3.2. Precios y variables monetarias
El índice de precios al consumo
(IPC) cerró 2008 con una variación acumulada de 9,2%, superando el techo del rango meta del gobierno (7%), y marcando el registro in- fl acionario anual más alto desde 2003 (Cuadro 77). La infl ación fue uno de los principales problemas para la política económica duran- te el año, y desde el gobierno se tomaron medidas para intentar contrarrestar el impacto sobre GRÁFICO VII.4 RESULTADOS DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS (en mill. de US$)
FUENTE: MEF 2007 2008 RESTO OSE UTE ANCAP ANTEL -400 -300 -200 -100 0 100 200
GRÁFICO VII.5 DEUDA PÚBLICA (en mill. de US$ y % del PIB)
FUENTE: BCU DEUDA BRUTA EN % PIB
DEUDA BRUTA 10.500 12.500 14.500 16.500 18.500 50% 70% 90% 110% mill . de US$ % del PIB
IV.03 IV.04 IV.05 IV.06 IV.07
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el IPC de la presión proveniente del encarecimiento de rubros con alta participación en la canasta de consumo de los hogares, funda- mentalmente los alimentos.
Las causas que mantuvieron
la infl ación en niveles relativamente más altos que en años anteriores fueron diversas. Durante los pri- meros meses de 2008 se registraron presiones inflacionarias prove- nientes sobre todo del exterior, ya que los altos precios de algunas materias primas (especialmente los combustibles) y de los alimentos básicos en los mercados inter- nacionales ejercieron una fuerte presión sobre los precios internos. La fi rmeza de la demanda interna contribuyó a que dichas presiones externas fueran convalidadas por los precios minoristas locales.
Por otra parte, en setiembre –cuando en la escena internacio- nal ya se vivía la incertidumbre asociada a las primeras señales de la crisis que luego se desató– el precio del dólar en el mercado local revirtió la tendencia a la baja de los meses previos e inició un proceso de revalorización que se mantuvo hasta el fi nal del año. Esto consti- tuyó una presión alcista adicional sobre los precios de los bienes que integran la canasta del IPC que se comercializan en dólares, que se manifestó particularmente en los últimos meses del año.
La firmeza de la demanda interna no sólo hizo que en los primeros meses del año los precios al consumo de varios productos de