— [Marcella MILANA Escuela Danesa de Educación, Universidad de Aarhus]
Introducción
Formalmente, la Unión Europea (UE) no tiene ninguna responsabili- dad directa sobre educación y formación, por lo cual con frecuencia ha sido «ignorada» a la hora de analizar las políticas educativas (Nóvoa, 2010). No obstante, las perspectivas críticas sobre el funcionamiento de la UE como entidad política interestatal han señalado la necesidad de reconceptualizar el funcionamiento de la UE como un «ideal regulador que tiende a influir en las políticas nacionales, si no a organizarlas» (Nóvoa, 2010, p. 271). Los motivos son bien claros.
La UE se basa en una puesta en común de la soberanía, por la que los Estados miembros delegan parte de su poder político a instituciones compartidas, a saber, el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea. Estas instituciones tienen una responsabilidad directa en los procesos de toma de decisiones y codecisión,31 y funcio- nan a partir del principio de subsidiariedad, es decir, solo actúan en los
31. En especial, el Parlamento Europeo, que representa a la ciudadanía de la UE, y el Consejo Europeo, que representa a los Estados miembros, aprueban conjuntamente nuevas leyes a partir de las propuestas de la Comisión Europea, que representa a la UE como institución soberana. La aprobación común de nuevas leyes por parte del Parlamento Europeo y el Consejo Europeo se produce a través de un procedimiento bien de consulta o bien de codecisión. Durante el procedimiento de consulta, el Consejo de la Unión Europea solicita su opinión al Parlamento Europeo, así como a otros organismos consultivos como el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones. En el marco del procedi- miento de codecisión, el Parlamento Europeo comparte el poder legislativo con el Consejo de la Unión Europea. Véase el Tratado por el que se establece la Comunidad Europea (texto consolidado), Diario Oficial C 325 de 24 de diciembre de 2002, y el Acuerdo marco sobre las Relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión, 16.ª ed., julio de 2004.
ámbitos de intervención pública en los que los Estados miembros no pueden actuar efectivamente por su cuenta. Sin embargo, las restriccio- nes que plantea el principio de subsidiariedad se pueden superar si los Estados miembros acuerdan nuevos objetivos comunes a través de ac- tividades y acuerdos intergubernamentales. Aunque la responsabilidad sobre educación y la formación corresponde a los Estados miembros, los observadores críticos han señalado que, con la firma del Tratado de Maastricht (1992) y la aprobación de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo (2000-2010), los jefes de Gobierno de la UE han ignorado de facto el principio de subsidiariedad en este ámbito (Nóvoa y Law, 2002; Nóvoa y DeJong-Lambert, 2003). De hecho, la Estrategia de Lisboa extiende a la UE la obligación de desarrollar un enfoque común que supere la diversidad existente en los sistemas edu- cativos nacionales. Es por ello que se ha considerado un «punto de in- flexión» en el proceso de «unionización» de políticas que, formalmente, son responsabilidad de los Estados miembros (Ertl, 2006).
Partiendo de esta premisa, en una contribución titulada The post-
Lisbon discourse on skill mismatches and competence upgrading (Milana,
2009) examiné los procesos de formulación de políticas y estableci- miento de una agenda de la UE que determinaban el «ideal regulador» en el desarrollo de competencias en el periodo 2000-2007. Sin embar- go, en los últimos tres años la UE se ha visto profundamente afectada por la compleja situación económica global y ha reconocido el relativo fracaso de la Estrategia de Lisboa. En la evolución más reciente de la formulación de políticas en la UE, culminada con la adopción de Eu-
ropa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (2010-2020), se han estrechado los vínculos existentes entre
políticas educativas y económicas y se ha reforzado la cooperación polí- tica en el seno de la Unión.
El objetivo del presente capítulo es presentar un análisis actualizado del «ideal regulador» de la UE que influye —y, quizás, incluso organi- za— las reformas nacionales de los sistemas de educación y formación en la Unión. Nuestro análisis se basa en documentos clave de políticas emitidos por el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y la Comi- sión Europea en el periodo que va desde la aprobación de la Estrategia de Lisboa hasta su reciente sustitución por Europa 2020.32
32. En la presente contribución, los textos sobre políticas utilizados como puntos básicos de re- ferencia son principalmente instrumentos legislativos. De conformidad con el Tratado por el que se establece la Comunidad Europea (texto consolidado, 2002), los instrumentos legales utilizados por el
El capítulo se organiza en dos apartados. En el primero realizare- mos un análisis general de los textos clave sobre políticas elaborados a partir de la Estrategia de Lisboa, antes y después de las turbulencias económicas que han afectado a todo el mundo, los cuales allanan el camino para las reformas nacionales del sistema de educación y for- mación. Aunque el análisis que presentamos está muy condensado, expone información descriptiva sustancial. Para terminar este aparta- do, examinaremos la caracterización principal del ideal regulador que surge de este enorme corpus. Nuestro argumento básico es que dicho ideal regulador se basa en una concepción simplificada del problema social que pretende combatir, a saber, la falta de productividad en el seno de la Unión. Esta concepción que se basa en varios supuestos. En primer lugar, que existe un cuello de botella en el mercado común a causa de la falta de disponibilidad de capacidades entre la población. En segundo lugar, que la provisión de educación y formación es el único medio de resolver este problema. En tercer lugar, que se puede alcanzar un equilibrio perfecto entre la cantidad y la calidad de las capacidades que tienen los trabajadores y las que requieren los pues- tos de trabajo. Y, por último, que las capacidades que los trabajadores adquieren mediante la educación y la formación se corresponden con los puestos de trabajo que pueden obtener. En el segundo apartado, criticaremos los presupuestos citados examinando varios factores con- textuales clave que caracterizan la conformación institucional de los mercados laborales europeos, partiendo de la evidencia empírica dis- ponible. Dicha evidencia sugiere que los desfases de capacidades y los modos de evaluar y valorar las capacidades y las competencias varían de un país a otro y están influidos por la conformación institucional de los mercados laborales nacionales. Por lo tanto, afirmamos que la reforma de los sistemas nacionales de educación y formación mediante el sometimiento de los procesos de aprendizaje a principios estricta- mente económicos tal como prevé el ideal regulador puede tener efec- tos no previstos sobre el bienestar de la sociedad a los que no se está prestando la atención adecuada desde la perspectiva de las políticas o
Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo a la hora de formular políticas son los siguientes: 1) reglamentos; 2) directivas, vinculantes para los Estados miembros a fin de poder obtener resultados; 3) decisiones, vinculantes para los destinatarios de las mismas; 4) opiniones y recomendaciones, no vin- culantes. Sin embargo, también consideramos como básicos los acuerdos intergubernamentales como el Programa Educación y Formación 2010, suscrito por los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, puesto que allanan el camino para una mayor cooperación política entre Estados miembros.
de la investigación. En el último apartado, resumo las conclusiones principales y examino sus implicaciones para la investigación compa- rativa y transnacional.