A mediados de la década de los sesenta, coincidiendo con la denominada “crisis de la silla vacía” en Europa, surgen las primeras críticas al neo funcionalismo de la mano de Hoffmann, quien a su vez estableció las bases de la corriente intergubernamentalista. La falta de respuestas a preguntas básicas como las razones por las que un estado dejaría de lado su independencia para adherirse a un proyecto común, o bien, el por qué sería más eficiente un esquema de toma de decisiones a nivel supra nacional y no nacional, sirvieron de detonante para la búsqueda de nuevas alternativas.
El intergubernamentalismo, toma como punto de partida la existencia y supervivencia de un Estado nación y en torno al mismo establece sus principios. Dos elementos podrían servir de base para su posterior desarrollo: en primer lugar la interacción de los estados nación en un sistema globalizado y, en segundo lugar, la estructura de poder entre los mismos estados miembros. Al respecto, Hoffman declara lo siguiente:
“Así pues el Estado nación sobrevive, preservado por la formidable autonomía de la política, como se manifiesta en la capacidad de resistencia de los sistemas políticos, la interacción entre Estados separados y un sistema internacional único y el rol de líderes que creen en la primacía de la “alta política” sobre el tipo de política gerencial del funcionalismo y en la primacía de la nación, que lucha en el mundo actual sobre cualquier nueva forma”166.
Desde esta perspectiva y tomando como referencia el modelo europeo, Hoffman observaba que el avance del mismo se veía obstaculizado por la denominada “conciencia nacional”, así como por el resurgimiento del nacionalismo en ciertos países. Aún así, Hoffman visualizaba cómo en algunas
166
Hoffman, S., “Obstinate or obsolete?. The Fate of the Nation State and the Case of Western Europe”, Daedalus, vol. 95, 1966, p. 881.
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partes del mundo podría lograrse una unificación ya fuera en forma de Estado nación o
“simplemente la aglomeración de muchos Estados naciones más pequeños”167. En este sentido, el
autor visualiza una teoría de la integración que gire en torno a las unidades, entendidas estas como los Estados miembros y que incluya igualmente el estado del medio sobre cada uno de los actores y el juego de los estados miembros con los órganos comunitarios. Desde esta perspectiva, la corriente intergubernamentalista cobró auge durante la década de los setenta y ochenta en Europa, gracias a la supervivencia del Estado nación y, sobre todo y tomando como referencia el caso europeo, al papel ejercido por la propia Comunidad Europea, que con su labor y como señala Mariscal, facilitaba dicha supervivencia168.
Y es precisamente en el rol jugado por la CEE que Hoffman enfocó su debate, para posteriormente extrapolarlo a otras latitudes. Para el autor, la mejor forma de entender el modelo comunitario europeo no es a través de la teoría clásica de la integración sino desde el enfoque de un régimen internacional, que a la vez que impone obligaciones otorga beneficios, que al mismo tiempo que limita el poder de los Estados garantiza su supervivencia y su papel fundamental en el escenario internacional.
Esta situación se mantuvo durante la década de los ochenta, coincidiendo con la renovación del espíritu europeo derivada de la entrada en vigor del Acta Única Europea (1986) y el apoyo prestado por los líderes políticos de la época. En este nuevo contexto, la CE aparece como una organización en red que implica una puesta en común y compartir la soberanía, ni su cesión ni su transferencia169. Al respecto Hoffman recalca: “(…) en ningún esfuerzo el Estado nación
necesariamente ha “perdido” cualquier poder que haya “ganado” Europa. El principal ganador no ha sido un Supergobierno de Europa; los Gobiernos y las burocracias nacionales permanecen los principales jugadores (…)”170
Además, el análisis intergubernamental ha tratado de dar más relevancia al proceso de negociación entre los gobiernos nacionales que al impacto de los tratados firmados resultado de un proceso negociador. Ello es debido a que estos últimos son considerados fruto de la mayor o menor
167 Hoffman, S., (ibídem p. 911 y 912). 168 Mariscal, N., (abide p. 208). 169 Mariscal, N., (abide p. 210). 170
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habilidad de los gobiernos como entes negociadores171. Desde esta perspectiva, las tesis
intergubernamentalistas marcan la diferencia con respecto a sus predecesoras, en especial las teorías neo-funcionalistas, porque se centran en los resultados que se obtienen de forma directa de la negociación de los tratados, así como en la revisión de los mismos (efecto “spill over”) y además generan políticas dinámicas, que se adaptan según las necesidades y que, por lo tanto, difieren de los acuerdos inicialmente suscritos.
Según el intergubernamentalismo y tomando como referencia el modelo europeo, apreciamos que el conjunto normativo ha ido creciendo de manera considerable, de tal manera que siguiendo los parámetros intergubernamentales, se permite una adaptación día a día según las necesidades.
Por ello, los seguidores de la teoría intergubernamental estiman que la integración debe de ser entendida como “una serie de negociaciones entre los jefes de gobiernos de países líderes de una
región, que, celosos de su soberanía nacional, deciden de forma estudiada acordar cualquier sacrificio a su soberanía siempre y cuando se obtenga un beneficio común”172. Se asume entonces
que los grandes países aplican un veto de facto que no facilita la toma de decisiones y como resultado, según Moravcsik, “las negociaciones tratan de converger hacia el mínimo denominador
común de los intereses de los estados”173.
5.4.1. Del Institucionalismo intergubernamental al Intergubernamentalismo liberal
Como hemos mencionado anteriormente y, de manera específica en el caso europeo, el parte aguas se produce a partir de la entrada en vigor del Acta Única Europea en 1986. Fue entonces cuando se formula la hipótesis de la “convergencia de preferencias”, que marcaba la necesidad de
“nuevas políticas comunitarias o procedimientos decisorios más centralizados, obligando a los gobiernos a una convergencia de preferencias sobre aspectos diversos de la política económica”174.
171
Al respecto, se recomienda el artículo de Moravscik, A., “Preferences and power in the European Community: A Liberal Intergovermentalist Approach”, Journal of Common Market Studies, vol. 31, n° 4, diciembre 1993, p. 517 y ss.
172
Moravcsik, A., “Negotiating de Single European Act: Nacional Interest and conventional Statecraft in the European Community”, International Organization, n° 45, invierno 1991, pp. 19 a 56. Igualmente, Taylor, P., “Intergouverntalism in the European Communities in the 70: Patterns and perspectives”, International Organization, n° 36, otoño 1982, pp. 741 a 756.
173
Moravcsik, A., (ibídem pp. 25 y 26). 174
Keohane, R., Hoffman, S., “Institutional Change in Europe in the 1980’s”, capítulo de Keohane, R., Hoffman, S., The new European community. Decision-making and Institutional Change, Westview Press, Boulder, 1991, p. 18.
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Esta hipótesis sería utilizada posteriormente por Moravcsik para desarrollar la teoría del institucionalismo intergubernamental, según la cual “la aproximación intergubernamental, basada en
el poder relativo de los Estados Miembros y en la convergencia de sus preferencias políticas nacionales, da cuenta satisfactoriamente de las negociaciones del Acta Única Europea”175.
Según Moravcsik, las negociaciones siguen un espíritu racional, de tal manera que los estados de forma voluntaria eligen poner en común y delegar parte de su soberanía en las instituciones supranacionales, con el objetivo de alcanzar acuerdos conjuntos. Para el autor, este proceso no es automático sino que ofrece una secuencia de etapas que irían desde: la creación de un marco racional, la negociación interestatal y, por último, la elección institucional (esto es, las razones y el momento en que los estados deciden delegar en instituciones comunitarias parte de su soberanía).
A diferencia de las tesis predecesoras (entre ellas el institucionalismo supranacional, variante del neo-funcionalismo que explica el proceso como resultado de la presión de grupos de interés y de la iniciativa de la Comisión Delors), el institucionalismo intergubernamental giraría en torno a estos principios arriba citados, de ahí la importancia de la influencia de los líderes nacionales frente a las instituciones comunitarias y el papel jugado por los recursos de poder a la hora de obtener ciertos resultados en las negociaciones176. Para Moravscik, la base del comportamiento de los Estados se
encontraría directamente vinculada a sus propios intereses nacionales. En definitiva, el proceso integrador europeo sería resultado de la búsqueda de ventajas nacionales e intereses económicos y políticos propios y así lo define en sus propias palabras:
“La visión intergubernamentalista liberal busca dar cuenta de las decisiones mayores de la historia de la CE proponiendo una aproximación en dos estadios. En el primero, las preferencias nacionales son determinadas primariamente por las constricciones y oportunidades impuestas por la interdependencia económica. En el segundo estadio, los resultados de las negociaciones intergubernamentales son determinados por el papel de negociación relativo a los Gobiernos y los incentivos funcionales para la institucionalización creados por los altos costos de transacción y el deseo de controlar las agendas domésticas”177.
175
Moravcsik, A., “Negotiating the Single European Act”, capítulo del libro de Keohane, R., Hoffman, S., (abide, p. 69).
176
Mariscal, N., “Teorías Políticas de la Integración Europea”, (ibídem p. 211). 177
Moravscik, A., “Preferences and power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach” (abide p. 517 y ss).
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Partiendo de esta premisa, Moravscik desarrolló las bases de su teoría, teniendo en cuenta que el primer nivel lo constituyen los intereses nacionales (se trata de una racionalidad estatal según la cual, los Gobiernos buscan satisfacer sus propios intereses en la arena internacional) y el segundo nivel estaría integrado por la negociación entre los estados y la búsqueda de una convergencia en los objetivos. Para ello, el autor recurre por un lado a la interdependencia asimétrica y, por otro, a las iniciativas supranacionales, decantándose principalmente por la primera. Por último, el tercer nivel explora las razones que llevan a los estados a dejar en manos de instituciones internacionales la toma de decisiones así como la forma en que se toman dichas decisiones. Para Moravscik es evidente que este fenómeno se produce para hacer más creíbles los acuerdos adoptados.
La visión de Moravcsik, tal y como señala Mariscal, está basada en la combinación de conceptos básicos de economía política internacional, análisis de negociación y teoría de regímenes, explica (de manera diferente a las corrientes neo-funcionalistas), la historia y evolución de la CE, sirviendo a su vez de base para elaborar otras teorías más complejas de la integración178.
5.4.2. Críticas a las tesis intergubernamentales
Para autores como Huelshoff, el intergubernamentalismo analiza el proyecto europeo “bajo la visión
tradicional del realismo estructural de la teoría de las relaciones internacionales”. Esto implica el
predominio de la anarquía en el sistema internacional, así como el centralismo de los estados como actores del sistema o la individualidad de los intereses nacionales derivados de la estructura del sistema internacional. A pesar de ello, el intergubernamentalismo sería más positivo sobre la cooperación que su directo predecesor, las tesis del realismo estructural y, a su vez, sería más escéptico sobre los beneficios de la cooperación y la renuncia de la soberanía que las tesis neo- funcionales, pudiendo ser el responsable del irregular y lento paso de la integración en la mayor parte de las últimas dos décadas, período en el cual la mayor parte de los análisis recientes de la Unión Europea se han vinculado a las tesis intergubernamentales.
A diferencia de su antecesora y como ya analizamos, el eje central de la tesis intergubernamental es la presencia de los Estados como actores principales del proceso, siendo este uno de los puntos críticos de la teoría. En efecto, el hecho de que se enfoque solamente a episodios de negociación entre Estados implica dejar de lado la participación de actores sociales y entes no gubernamentales
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que si bien desempeñan un papel importante, son relegados por los intergubernamentalistas a roles secundarios.
De igual manera, otra de las críticas que subyace está relacionada con el papel desarrollado por algunas instituciones europeas (especialmente el consejo de ministros, que es el órgano encargado de desarrollar las negociaciones entre los estados entre los sucesivos tratados) y la división de poderes en el seno de dicha institución, que ha provocado susceptibilidades en algunos Estados (para el caso europeo)179.
Finalmente, para algunos autores como Wincott, las tesis intergubernamentales no debieran ser consideradas como tales, debido a que a falta de una constatación en hechos comprobables no se trataría de una teoría sobre la integración regional sino de una visión metodológicamente elaborada. A su vez, este autor critica algunas interpretaciones sesgadas de Moravcsik, resultado de una interpretación simplista de la política doméstica, contradicciones de la autonomía estatal con relación a la sociedad civil y preferencia de las negociaciones interestatales sobre las innovaciones constitucionales de la CE.
5.5. Las teorías estructuralistas o de la dependencia
Como señala Barbé, el estructuralismo está contextualizado históricamente de manera similar a las teorías transnacionales, aunque con distinta visón. A diferencia del anterior, el estructuralismo busca conocer los orígenes, el carácter y las consecuencias del sistema capitalista mundial, teniendo siempre presente la agenda relacionada con el subdesarrollo180.
Como señala Del Arenal, este enfoque encuentra su justificación en la teoría del imperialismo de Rosa Luxemburgo y Lenin, con una visión negativa del concepto de igualdad, especialmente aplicado a las relaciones centro-periferia y Norte-Sur. Ante la deriva económica de algunas regiones del mundo, el estructuralismo encuentra su justificación en el análisis de las desigualdades existentes a nivel internacional, fruto del propio sistema capitalista imperante. A pesar de que originariamente pudiéramos decir que tienen un punto en común con las tesis transnacionalistas, en
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Como señala Garret, G., Tsebelis, G., “a pesar de que los gobiernos de los mayores estados miembros de la Unión Europea tienen más influencia sobre las negociaciones que los pequeños estados, su poder no es proporcionado al peso de su voto en el Consejo de Ministros”, ver al respecto Garret, G., Tsebelis, G., “An institucional critique of intergovermentalism”, Internacional Organization, vol. 50, n°2, primavera 1996, pp. 269 a 299, especialmente p. 270.
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