A finales de los sesenta y principios de los setenta, fueron numerosas las críticas a las tesis realistas, debido en gran medida a que quedaron desbordadas por la realidad. Nuevos factores configuraban la agenda internacional como la desaparición de la tensión entre las superpotencias, el surgimiento de nuevos estados fruto de la descolonización, el crecimiento experimentado por los países de Europa Occidental y Japón a lo que habría que unir entre otras, las cada vez mayores diferentes entre un Norte rico y un Sur cada vez más empobrecido y a la vez, más reivindicativo, a lo que habría que sumar, además, la crisis energética o la del sistema monetario.
Ante las carencias de las tesis realistas, los partidarios de las teorías transnacionalistas tratarán de establecer el vínculo entre el regionalismo y la interdependencia regional (destaca en este sentido la calificación que sobre estas teorías realizan autores como Keohane y Nye, para quienes estábamos ante un “paradigma de la interdependencia compleja”145).
Esta corriente pone en tela de juicio la estructura del sistema internacional y su configuración en torno a los estados. Para ello, el estado en su versión tradicional, perderá su papel exclusivo a favor
145
81
de la introducción de nuevos actores como las organizaciones internacionales, las empresas transnacionales, las organizaciones no gubernamentales, entre otros.
Para los transnacionalistas cobran especial relevancia los conceptos de sociedad mundial y globalismo, en la medida en que los intercambios económicos traspasan las fronteras de los estados y buscan el establecimiento de contactos internacionales, siguiendo una dinámica de cooperación. Junto a las teorías transnacionalistas, aplicadas al ámbito del regionalismo, encontramos diversas vertientes, enumeradas en los siguientes apartados.
5.3.1. Las tesis Neo-funcionalistas
En el primer tercio del siglo XX, autores como David Mitrany se enfocaron en lograr un sistema universal de paz, lo que sirvió de base para la formulación de la corriente funcionalista. El eje del estudio de Mitrany en relación a la sociedad internacional no radica tanto en la definición de su forma ideal sino en identificar sus funciones, con especial énfasis en la búsqueda de la igualdad de la ley así como el logro de condiciones aceptables de nivel de vida para sus miembros.
Las teorías funcionalistas lideradas por Mitrany trataban de conciliar el papel tradicional del Estado con las nuevas necesidades proclamadas por el regionalismo. Para este autor, “el problema de
nuestro tiempo no era cómo mantener en paz a las naciones, sino como vincularlas de forma activa”146. Con el fin de llegar a tal objetivo, propuso lo que él denominó “la aproximación funcional
pragmática”, que rompe con el vínculo tradicional entre autoridad y territorio y adscribe la autoridad
a actividades basadas en áreas de acuerdo. La visión de Mitrany está basada en una paz activa
“working peace”147, en la que mediante la colaboración de los Estados se contribuya a mejorar la
coexistencia general.
Uno de los pilares del movimiento funcionalista radica en reconocer que el proceso no es automático, sino gradual. Esto es, no responde a la transferencia de formulas sino a la transferencia de funciones (competencias soberanas) a favor de una autoridad supranacional, de tal manera que al final dicha entidad asuma de forma espontánea el poder en esas circunstancias148, formando lo
146
Mitrany, D., A Working Peace, Quadrangle Books, Chicago, 1966, p. 28. 147
Mitrany, D., (ibídem p. 92). 148
Al respecto, Mitrany deja claramente establecido que no se trata de ceder soberanía a una institución supranacional, sino de “compartir dicha soberanía”, o lo que él entiende una “paz por partes o piezas”. Mitrani, D., (abide p. 93).
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que algún autor ha calificado como “paz por partes”149. Según Mitrany, la visión funcional tendría sus
ventajas para el cambio pacífico, al hacer irrelevantes las fronteras gracias al desarrollo de actividades y agencias administrativas comunes, que disminuirían así el problema de igualdad y desigualdad entre los Estados.
Los funcionalistas establecen que cualquier iniciativa de cooperación funcional debe iniciar sobre objetivos económico-sociales y no políticos, para evitar precisamente cualquier tipo de disputa que pueda surgir. Sólo con posterioridad, se podrá involucrar a las elites políticas y conformar lo que ellos denominan un súper Estado150, es decir, la consolidación política del proyecto. Ahondando en
este punto, destaca la definición del neo-funcionalista Ernst Haas, quien resumió la base del funcionalismo de la siguiente manera:
“Los funcionalistas, en el sentido específico del término, están interesados en identificar aquellos aspectos de las necesidades y deseos humanos que existen y reclaman atención fuera del reino de lo político. Ellos creen en la posibilidad de especificar aspectos técnicos e incontrovertibles de la conducta gubernamental y de tejer una red en expansión continua de relaciones internacionales institucionales sobre la base de afrontar tales necesidades. Inicialmente se concentrarían sobre necesidades experimentadas en común, con la expectativa que el círculo de lo no-controvertible se expanda a expensas de lo político, hasta que la cooperación práctica llegue a ser coextensiva con la totalidad de las relaciones interestatales. En este momento habrá surgido una verdadera comunidad mundial”151.
Sin embargo, tal y como señala Mattli152, esta teoría no está exenta de problemas, debido a que no
estaríamos hablando de una teoría sino de un “método normativo” que describe la forma en la que los países deberían coordinarse para lograr una coexistencia pacífica. Por ello, una de las debilidades del método funcionalista radica en la falta de precisión a la hora de explicar las condiciones que deben de reunirse para que este método sea totalmente aplicable. Igualmente
149
Frase atribuída a Schuman, F., “The community of man”, documento citado por Mattli, W., The logic of regional integration, Cambridge University Press, 1999, p. 22.
150
En este sentido, se siguen los parámetros establecidos por Karl Deutsch, quien en su documento France, Germany and the Western Alliance (Ed. Scribner and Sons, Nueva York, 1957), entendía que el aumento del intercambio de intereses sociales entre los estados ampliaría el período de paz y conduciría al desarrollo de nuevas comunidades (que compartirían igual identidad) y, en última instancia, a la creación de un súper Estado con instituciones centralizadas.
151
Haas, E., Beyond de Nation-State. Functionalism and International Organization, Stanford University Press, California, 1964 (version original), p. 6.
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existirían incoherencias a la hora de querer aplicar unos mismos parámetros para todos los niveles y no establecer mecanismos específicos para cuada uno de ellos, en función del grado de factibilidad de las áreas a tratar.
A mediados del siglo XX y coincidiendo con el nacimiento de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA), Haas publicó una de las primeras obras de la integración europea que sería tomada como referencia para reelaborar las tesis funcionalistas y dar pie al surgimiento del neo-funcionalismo. A diferencia de las teorías predecesoras, los principales teóricos neo-funcionalistas lograron establecer unas bases teóricas inexistentes en los funcionalistas, lo que les permitió dotar una nueva dimensión al funcionalismo, dotando de un papel preponderante a las variables políticas.
Las tesis neo-funcionalistas han jugado un papel fundamental y a la vez bastante criticado, en el desarrollo de las teorías ligadas al movimiento integrador europeo. Para los seguidores de esta corriente, los altos niveles de interdependencia van a acabar provocando un proceso de cooperación que, eventualmente conducirá a la integración política. La definición de integración utilizada por los neo-funcionalistas, formulada por Philip Jacob y Henry Teune, establece que “la
esencia de una relación integradora debe ser vista como una acción colectiva encaminada a mutuos intereses”153. Por ello, tal y como establece Caporaso, “esta acción colectiva puede ser desarrollada
por firmas de negocios, grupos voluntarios o elites políticas” (…), de tal manera que “en el caso de las dos primeras estaríamos hablando de integración funcional y en el caso de las elites políticas de integración política”154.
Este nuevo enfoque analítico trata de buscar no sólo el aspecto pacificador sino también el carácter utilitario de la integración. Al respecto, destacan los postulados de dos de sus principales teóricos, Ernst Haas155 y Philippe Schmitter, quienes renovaron las teorías de Mitrany otorgando un papel
central a “los objetivos gubernamentales” o lo que es lo mismo “los poderes de la unión” y el “estilo en la toma de decisiones” en un proceso de integración. Los seguidores de Haas y Schmitter sostienen que el modelo neo funcionalista establece de forma automática el vínculo entre la
153
Jacob, P., Teune, H., “The integrative process: guidelines for analysis of the bases of political community”, capítulo del libro The integration of political communities, Lippincott & Co., Philadelphia 1964, p. 5.
154
Caporaso, J., (ibídem p. 365). 155
Como ya se ha mencionado anteriormente, su obra principal fue The Uniting of Europe, Standford University Press, 1958, 640 p.
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integración económica y política, de tal manera que se hable de una “continuidad” y al respecto establecen que:
“Los vínculos entre los objetivos económicos y las políticas por un lado y las consecuencias políticas de naturaleza integradora, por otro lado, son de carácter funcional, lejos de cualquier convergencia accidental o no planeada; También contienen elementos de acción creativa personal por parte de los administradores quienes tratan de resolver las crisis existentes; Integración puede ser concebida como una politización gradual de los objetivos de los actores, que inicialmente fueron técnicos y no controvertidos. Esta politización implica que los actores, en respuesta a los objetivos iniciales, acuerdan aspectos que los vinculan, lo que sin duda aumenta las controversias. Politización implica que los actores tratan de resolver sus problemas y ponen en común sus intereses, delegando en dicho proceso, poder a una autoridad supra-nacional”156.
De esta manera, una unión política exitosa bajo la forma de una entidad regional, implica la cesión por parte de los actores, de una “parte importante de sus lealtades”, esto es, una unión política existe en tanto “el proceso de decisión política ha adquirido legitimidad y autoridad”157. Y esta
búsqueda nos lleva a otro de los elementos definitorios del neo-funcionalismo, es decir, la búsqueda de intereses comunes entre los estados participantes, lo que implica la necesaria interdependencia entre ellos. Con ello nos estamos refiriendo de forma precisa al concepto de concesión en la toma de decisiones, que tan bien ha adaptado el modelo europeo.
Este conjunto de elementos que ayudan en la formación y consolidación de un modelo regional, fue utilizado por Haas y Schmitter para construir lo que ellos denominaron las “variables funcionales” de la dinámica de politización, esto es, aquellos elementos que intervienen en mayor o menor medida en el paso o transición de un proceso económico a uno de naturaleza política. Cuanto mayor sea la importancia de estas variables, mayor será el grado de interacción política que podrá alcanzar un proceso económico, a la inversa, cuanto más débiles sean estos factores, más difícil será el tránsito de un proceso económico hacia un proceso político. Por ello, para Haas, queda claro que la integración económica tendrá un mayor derrame (spill over) hacia lo político que cualquier otra metodología funcional, debido a que las bases económicas y políticas son menos “autónomas” que otras158.
156
Haas, E., Schmitter, W., “Economics and Differential Patterns of Political Integrations: Projections about Unity in Latin America”, International Political Communities, pp. 259 a 299, especialmente pp. 261 y 262. 157
Haas, E., Schmitter, W., (abide p. 265 y 266). 158
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5.3.2. El efecto “spill-over”
Lo anterior nos introduce de lleno en uno de los temas básicos de las tesis neo-funcionalistas, el efecto spill-over o “encadenamiento”, lo que Caporaso define como “el proceso en donde la
actividad integradora de un sector determinado lidera la actividad integradora en otros sectores de la actividad” o lo que es lo mismo “la expansión de actividades integradoras de un sector hacia otro”159.
Generalmente, en un proceso de integración el embrión se caracteriza por ser técnico, funcional y económico, gracias al efecto spill over, el éxito de un proceso integrador consiste en lograr el encadenamiento hacia el ámbito político.
Lo que se conoce como “spill over” político hace referencia al proceso de adaptación de conductas que implica el cambio de expectativas, de valores así como la interacción de las autoridades nacionales con las supranacionales en la búsqueda de una mayor integración. Al respecto, el neo- funcionalismo se ha decantado por una visión del regionalismo no automática, lo que implica que la misma no ha manejado un concepto integral, al menos así lo entendía Haas cuando afirmaba que
“el proceso spill over (...) está lejos de ser automático”160. En este sentido y según las tesis neo-
funcionalistas, el actor (en este caso el Estado Nación) aprende sobre la marcha y en función de sus propias experiencias, gracias a los vínculos que le ofrece el proceso.
Tal argumento habría servido de referencia para la transición del proceso europeo en sus inicios (el paso de una Comunidad del Carbón y del Acero hacia otros niveles más amplios) y así lo manifestaba Schuman al considerar este primer intento como un “el primer paso” para la creación de Europa161, teniendo en cuenta el contexto histórico, político y económico en el que se desarrolló
este proceso.
5.3.3. Críticas al modelo Neo-funcionalista
Esta visión neo-funcionalista, calificada por algunos como de optimista, no ha quedado exenta de críticas, especialmente a la hora de analizar los efectos del “spill over”. Al respecto, llaman la atención los argumentos de autores como Hansen, que usando como referencia el modelo europeo estima que los neo-funcionalistas no tuvieron en cuenta dos elementos básicos a la hora de analizar
159
Caporaso, J., (abide, p. 364). 160
Haas, E., Beyond de nation state, Stanford University, 1964, p. 48. 161
Diebold, W., Jr., “Theory and Practice of European Integration”, World Politics, vol. 11, n° 4, julio 1959, pp. 621 a 628, especialmente p. 627.
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la lógica del efecto “spill over”: por un lado, el hecho de que el Mercado Común podía operar y generar mayores beneficios sin necesidad de encaminarse hacia una unión política y, por otro lado, que los beneficios de la integración económica en el marco del Mercado Común se mantenían de forma más equilibrada y lejos de las crisis que podía llegar a generar el denominado efecto “spill
over”162.
Igualmente, las tesis neo-funcionalistas han sido objeto de críticas por haber dado excesiva importancia a los nacionalismos, así como a la autonomía del aspecto político y la interacción entre la esfera internacional y el ámbito regional, lo que llevo a los neo-funcionalistas a replantear algunos de sus postulados, especialmente a Ernst Haas, lo que provocó la inconformidad de algunos sectores, entre ellos Caporasso, arguyendo que muchos académicos (Haas entre ellos) no habían entendido la magnitud de las variables independientes para que la teoría tenga un sentido163. Para
Caporaso y Taylor164, por ejemplo, el neo-funcionalismo se impregnó de la misma “vaguedad” que
caracterizó al funcionalismo, afirmando que desde la década de los cincuenta, los neo-funcionalistas se limitaron a criticar y a la vez desarrollar los viejos postulados funcionalistas, sin más165.
Además otro argumento criticable está relacionado con el hecho de que las tesis neo-funcionalistas están muy ligadas al proceso europeo, no encontrando apoyo suficiente para ser aplicadas en otros modelos regionales. Esto es debido a que la base del neo-funcionalismo radica en el papel predominante de las instituciones, lo que hace difícil su aplicación en esquemas de bajo nivel institucional. Al respecto, autores como Hurrell no excluyen que en futuro y a medida que otros grupos regionales como el Mercosur o el Tlcan vayan adquiriendo mayores niveles de integración y de institucionalización, puedan aplicar las tesis neo-funcionalistas.
Por último y a pesar del periodo de declive experimentado por esta corriente en décadas precedentes, las tesis neo-funcionalistas ganaron terreno de nuevo en los años ochenta
162
Hansen, R., “Regional integration: reflections on a decade of theoretical efforts”, World Politics, vol. 21, n° 2, enero 1969, pp. 242 a 271, especialmente p. 253.
163
Haas, E., The Obsolescent of Regional Integration Theory, Universidad de Berkeley, California, 1975. Este nuevo replanteamiento provocó rechazos por parte de algunos autores como Caporasso, J., en un artículo publicado como “Regional Integration Theory: Understanding Our Past and Anticipating our Future”, en Sandholtz, W., Stone, A., Supranational Governance: The Institutionalization of the European Union, Oxford University Press, N. York.
164
Caporaso, J., “Encapsulated Integrative Patterns vs. Spillover: The cases of agricultural and transport integration in the European Economic Community”, International Studies Quarterly, vol. 14, n° 4, diciembre 1970, pp. 361 a 394, especialmente p. 363.
165
Taylor, P., The concept of Community and the European Integration Process”, Journal of Common Market Studies, diciembre 1968, p. 84.
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coincidiendo con el despegue del modelo integrador europeo y a su nueva configuración legal y jurídica. Autores como Mattli trataban de justificar el papel de las instituciones supranacionales como ejes promotores de los procesos integradores. Sin embargo, no se pueden obviar la presencia de limitaciones, derivadas del hecho de creer que la supranacionalidad es la única vía para garantizar el bienestar de los estados participantes, sin por ello dotar de un sistema o de un método analítico que explique el vínculo existente entre una mejora del bienestar y el fenómeno del regionalismo.