Paper 1: Do flexible instruments really induce more environmental R&D? 41
5. Analysis and contributions 80
PROPUESTA DE CONTRATO AMBIENTAL PARA
LA GANADERÍA EXTENSIVA EN LA RBSBF
Los métodos de producción agrícola para el suministro de alimentos deben ser sostenibles en términos ecológicos, económicos y sociales. El desarrollo agrario acaecido durante la segunda mitad del siglo XX ha conducido a un proceso de intensificación agraria o de abandono de las tierras de cultivo que han sido el origen de múltiples problemas: pérdidas de biodiversidad, contaminación de suelos y erosión, etc.. En el capítulo 1 poníamos de manifiesto que la sociedad está tomando conciencia de esta situación y para hacerle frente ha comenzado a diseñar programas que definen un marco general de actuación, que debe adaptarse a realidades diversas y cambiantes, cuya repercusión depende del grado de aceptación por parte de los agricultores. Firbank (2005) sostiene que es necesario diseñar sistemas de incentivos flexibles que conduzcan a la aplicación de los procedimientos correctos, por ello, como afirman Klejin y Sutherland (2003) es necesario no sólo disponer de recursos financieros y técnicos sino también de la participación de diversos colectivos: población local residente, agricultores,
científicos de diferentes ramas del conocimiento y diferentes administraciones públicas, etc.
En este capítulo vamos a definir las bases conceptuales de los contratos ambientales pensados para vincular la compensación percibida por los ganaderos con los compromisos asumidos. En primer lugar, vamos a definir qué entendemos por contrato ambiental concretando sus principios orientadores y sus rasgos característicos. En segundo lugar, realizaremos una propuesta contractual para los titulares de explotaciones ganaderas de extensivo en la Reserva de la Biosfera de las Sierras de Béjar y Francia. Acabaremos el capítulo realizando una reflexión teórica sobre las dificultades que posiblemente surjan en el momento de poner en marcha los contratos y las estrategias que existen para afrontarlas.
4.1.-Los contratos ambientales
Tomamos como punto de partida el reconocimiento de una amplia gama de facultades que corresponden al titular de la explotación y de su capacidad potencial de determinadas actividades ganaderas para generar externalidades positivas. En este contexto nuestro objetivo es diseñar un acuerdo que incremente el valor de los activos naturales y facilite la distribución de las ganancias obtenidas en función de las aportaciones realizadas. Para que sea útil debe, por un lado, servir de indicador de lo que la sociedad valora positivamente, recompensando los logros y motivando los comportamientos que contribuyen a alcanzar los fines perseguidos; por otro, atraer y captar a nuevos individuos comprometidos con los objetivos, retener a aquellos que desea mantener porque su aportación es más valiosa, y promover la renuncia de aquellos menos adecuados. Este mecanismo de intervención parte de tres supuestos:
Los agentes individuales, que son los que mejor conocen sus propios sistemas de producción, adecuadamente pagados, estarán motivados para emplear el método más oportuno para la obtención de bienes y servicios al menor coste (factores empleados, organización del trabajo, introduciendo nuevas formas de control…).
Aquellos agentes que tienen mayor capacidad para ajustar el nivel de externalidades al menor coste estarán más dispuestos a participar.
Los incentivos creados también estimulan la búsqueda y desarrollo de nuevas y más baratas formas de alcanzar los objetivos (control de la contaminación, de protección de hábitats, etc.).
4.1.1.-Delimitación conceptual
El contrato ambiental es un acuerdo entre el titular de una explotación agraria que se compromete a desempeñar una actividad productiva generadora de externalidades positivas y una entidad que se obliga a compensarle por ella y a prestarle apoyo en caso necesario. El objeto de estos contratos lo constituirán actividades y medidas previstas en los Ejes 1 y 2 del Reglamento (CE) 1689/2005 o en la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
La idea central es que los beneficiarios de bienes y servicios ambientales paguen de manera contractual y condicionada a los gestores del territorio por adoptar prácticas que aseguren la provisión de unos alimentos de calidad a la vez que contribuyen a la conservación y restauración del medio natural proporcionando de este modo unos servicios a la sociedad. Este enfoque parte del reconocimiento de una relación de conflicto en entornos con crecientes presiones por el uso de la tierra, y busca conciliar intereses contrapuestos atribuyendo un valor a los servicios ambientales que se generan, estableciendo mecanismos adecuados de compensación que conduzcan a cambios en el comportamiento y a prácticas de uso del suelo sostenibles47.
Se trata de incorporar en el contrato las posibles actuaciones que está dispuesto a llevar a cabo el agricultor y estimar el pago que le correspondería por todas ellas conjuntamente. Para evitar que se convierta en una subvención uniforme, desconectada de los costes soportados y de los beneficios generados, se requiere un diagnóstico específico inicial de la explotación que se va a acoger al contrato. Los principios básicos que definen este mecanismo son:
Transacción voluntaria que tiene por objeto el intercambio de un servicio bien definido en términos de objetivos que se quieren conseguir y prácticas que hay que poner en marcha. Las partes son los gestores del territorio
47 Como puede apreciarse, la idea de contrato ambiental coincide en gran medida con la de
(agricultores y ganaderos) y la sociedad, representada generalmente por la Administración.
Deben constituir un mecanismo incentivador de carácter continuo para que los beneficios se mantengan en el tiempo; a ello debe contribuir el establecimiento de un sistema periódico de control y de pagos.
Los pagos deben estar condicionados; un sistema de pagos no diferenciado, que compense a todos los agricultores y ganaderos por igual, perdería el carácter motivador. No obstante, debemos tener presente que cuanto mayor sea la efectividad que queremos alcanzar mayores serán los costes de ejecución; por ello es importante buscar el equilibrio entre ambas exigencias.
Hay que evitar que pueda desarrollarse un sistema de incentivos perverso, por ejemplo, si se establece un pago por superficie adecuadamente gestionada debe evitarse que puedan incorporarse fincas con escaso valor económico y ambiental.
4.1.2.-Características
Comprender la naturaleza de los contratos ambientales exige tener presentes las aportaciones teóricas que desde el mundo de la economía se han desarrollado sobre este campo. Una parte importante de la literatura centra su análisis en la transacción48; aunque vamos a dedicar el epígrafe 4.3 a realizar una reflexión sobre algunos aspectos relevantes de su dimensión económica, anticipamos aquí sus principales características:
El objeto del contrato son activos de naturaleza específica. En consecuencia, no pueden dedicarse a otros usos sin sacrificar una parte
48 El origen de este enfoque se debe a Coase (1937). En dicho trabajo se analizan las
razones que justifican el surgimiento de la empresa. Basó su explicación en la existencia de los menores costes de organizar determinadas actividades económicas. Su novedosa interpretación del mercado y la empresa dio pie a un cambio radical en el estudio de las organizaciones. La sencillez y originalidad de esta idea provocó, quizá, que pasase desapercibida durante años. Es necesario esperar hasta la década de los 70 para que, a raíz del perfeccionamiento de sus tesis originales, sea reconocida la trascendencia de su trabajo. Han contribuido a impulsar estas ideas los trabajos de Alchian y Demsetz (1972); Jensen y Meckling (1976) y Williamson (1979; 1985). Una buena exposición e intuitiva de esta teoría puede encontrarse en Milgrom y Roberts (1993) y Arruñada (1998).
importante de su valor por la concurrencia de tres circunstancias: la primera es que los activos ambientales están vinculados a un territorio particular y a usos concretos; las áreas son valiosas por las características paisajísticas, por la diversidad biológica, por capacidad de captura de carbono, etc, que no pueden transferirse a otro lugar. En segundo término, las inversiones realizadas en equipamiento o tierras están estrechamente vinculadas a los usos previstos y en muchos casos no es posible darles un empleo alternativo sin perder parte de la inversión realizada. Finalmente, el conocimiento de las prácticas agrarias y de gestión del territorio constituyen una inversión desarrollada a lo largo del tiempo y son parte importante del capital cultural que contribuye a la especificidad del activo.
Son contratos incompletos. El objeto de transacción está sometido a incertidumbres exógenas, no controladas por las partes, pero que pueden ser resueltas mediante contratos contingentes. Por ello es habitual incorporar el cumplimiento de unas exigencias mínimas que actúan como nivel de referencia y además plantear la puesta en marcha de unas prácticas complementarias que, adecuadamente ejecutadas, permiten alcanzar unos objetivos superiores. La complejidad de los sistemas ecológicos impide controlar todas las contingencias y eventualidades posibles; la especificación completa en un entorno incierto es extremadamente costosa si no imposible. Pueden surgir disputas entre las partes sobre la adecuación del método empleado o por la ponderación de las influencias externas que inciden sobre los resultados. El contrato debe incorporar pautas de actuación para resolver estos conflictos.
Relevancia de la identidad de las partes. Frente al contrato clásico, en el que resulta irrelevante quiénes son los sujetos que intervienen en la transacción, por tratarse de relaciones multilaterales que no crean ninguna relación de dependencia adicional a las que se derivan del mutuo cumplimiento de los compromisos pactados, en los contratos relacionales, la confianza entre las partes juega un papel muy importante por la naturaleza de los activos y el carácter incompleto de los acuerdos. La reputación constituye un mecanismo de garantía que puede limitar
comportamientos oportunistas a posteriori y favorecerá el desarrollo de un conjunto de principios y rutinas sobre las expectativas compartidas por todos.
Son contratos a largo plazo. Al tratarse de transacciones sobre activos específicos, puede surgir la tentación de comportamientos oportunistas frente a los que caben dos alternativas: suprimir la especialización, o introducir mecanismos de salvaguardia. La primera supondría un proceso de integración49; la segunda puede ser el diseño de contratos duraderos en el tiempo para reforzar los incentivos de las partes a realizar inversiones rentables a largo plazo compatibles con los principios de sustentabilidad sin temor a ser expropiados. La experiencia previa existente sobre contratación agroambiental pone de manifiesto que los acuerdos diseñados están destinados a perdurar, bien por ser contratos de larga duración, o bien por estar diseñados como acuerdos susceptibles de renovaciones encadenadas.
Deben incorporar mecanismos internos de coordinación y motivación. A lo largo de la exposición hemos mencionado la existencia de activos específicos y de problemas informativos, que unidos a los potenciales comportamientos oportunistas, nos pueden impedir el logro de los objetivos. Es muy importante identificar los problemas potenciales y las estrategias e instrumentos para limitar sus consecuencias.
4.2.-Propuesta de contrato ambiental para la RBSBF
Nuestro objetivo es conocer la disposición de los ganaderos a aceptar contratos que permitan incrementar el valor de los servicios ambientales que recibe la sociedad; estos acuerdos incorporan un conjunto de alternativas entre las que el titular de la explotación elegirá, desde una perspectiva individual, la opción mejor entre todas las posibles; una de ellas vendrá definida por el conjunto de derechos y obligaciones de los que es titular en el momento de referencia.
49 En este supuesto la administración reconocería los derechos de propiedad del titular,
pero bien por prácticas expropiatorias, o por acuerdo con los titulares, procedería a adquirir totalmente la propiedad, o alguna de las facultades inherentes a la misma. Posteriormente ella prestaría los servicios a la sociedad.
Formalmente, el contrato vendrá definido por el contenido (conjunto de medidas que está dispuesto a aplicar en su explotación) y la estructura (grado de flexibilidad, duración, etc.). Sabemos que del contrato Cnj el agente espera obtener una utilidad Unj; cada sujeto elegirá el contrato (o la combinación de contratos) que les permitan obtener mayor utilidad.
C*=Cnj si Uni<Unj y C*=Cni si Unj<Uni
Siendo Cni el contrato “i” , Cnj el contrato alternativo “j” y C* la elección del agente.
La probabilidad de elegir la alternativa i viene dada por la expresión:
V V
j i P i j U U P ni nj nj ni ni nj ni ni ; Prob Prob Donde Vni es el componente determinístico de la utilidad y i es el elemento
estocástico que recoge la influencia de elementos no observados.
Asumiendo que el ganadero actualmente es el titular de un conjunto de derechos y obligaciones aceptará firmar un contrato ambiental si el valor de la utilidad que le reporta es al menos igual al de la situación inicial.
4.2.1.-Determinación de las reglas de decisión
Para valorar los cambios en el bienestar de las personas disponemos de varios instrumentos entre los que destacan: el excedente del consumidor (EC), la variación compensatoria (VC) y la variación equivalente (VE). El primero está definido por el área que queda entre la curva de demanda de una persona para un bien cualquiera y el precio del mismo. Equivale a la diferencia entre lo que una persona estaría dispuesto a pagar por cada unidad consumida de un bien y lo que realmente paga. El problema de esta alternativa es que, al no neutralizar el efecto renta provocado, se modificará la utilidad marginal de todos los bienes; esto imposibilita identificar el cambio en el bienestar vinculado a la medida analizada (Azqueta Oyarzun 1994, p.29).
Frente al planteamiento anterior podemos encontrar medidas que, tomando como referencia las funciones de demanda hicksianas, evitan la dificultad
apuntada. La variación compensatoria se identifica con la cantidad de dinero que una persona tendría que pagar o recibir para que su nivel de bienestar no se viera alterado. Alternativamente, la variación equivalente se define como la cantidad máxima de dinero que el agente económico pagaría para evitar un cambio desfavorable o la cantidad mínima que aceptaría para renunciar a un cambio favorable. Un elemento clave a la hora de elegir entre variación equivalente y compensatoria se encuentra en la titularidad sobre los derechos de propiedad sobre el activo, aunque estos no deben entenderse exclusivamente desde una perspectiva jurídica, sino desde una más amplia que incluya las “relaciones psicológicas de propiedad” o “las expectativas legítimas”(Knestsch, 2005, p.102).
Considerando la variación equivalente y la variación compensatoria como indicadores razonables de la variación de la utilidad, podemos estimar su valor preguntando a las personas para que nos revelen cuánto estarían dispuestas a pagar (WTP) por obtener una mejora (o por evitar un empeoramiento); o la cantidad exigida como compensación (WTA) por un perjuicio sufrido (o por renunciar a una mejora).
Teniendo en cuenta el comportamiento humano Kahneman y Tversky (1979, p.1039) apuntaron que los postulados de la teoría económica estándar no recogían todas las relaciones entre cantidad de bien y nivel de bienestar. En particular, destacaron tres circunstancias que deben tenerse en cuenta para interpretar adecuadamente el comportamiento de los individuos: primera, las personas valoran los cambios en la cantidad de un bien no por la magnitud absoluta del cambio, sino por su valor respecto a un estado de referencia. Segunda, las personas valoran más las pérdidas que las ganancias. Finalmente, la sensibilidad a las pérdidas y ganancias es decreciente.
Si la valoración de ganancias y pérdidas fuera equivalente, excepto por el efecto riqueza, las diferentes medidas arrojarían el mismo valor; sin embargo, puede observarse que las personas valoran más las pérdidas que las ganancias, en consecuencia, el valor de un derecho cambia dependiendo del contexto de su valoración.
Gráfico IV.1. Diferentes estrategias de valoración
Fuente: Knestsch (2005)
Para comprender la importancia de elegir la medida adecuada, vamos a recoger en un gráfico las posibles combinaciones de valoración a las que se enfrenta un individuo, incluyendo en el mismo las funciones de indiferencia representativas de cada situación (ver gráfico IV.1):
Valoraciones asimétricas: cuando un individuo puede obtener una mejora pero debe pagar por ella para mantener su nivel inicial de bienestar (cuadrante I); o cuando un individuo va a ver reducidos sus derechos pero a cambio puede recibir una compensación monetaria (cuadrante III). En ambos casos se realizan dos valoraciones: por una parte, el incremento o reducción de derechos que dan valor al título, por otra, la cantidad de dinero que tiene que pagar por recibir la mejora o la compensación que exigirá por aceptar el perjuicio. Siempre la ganancia se valora menos que la pérdida. Esta situación queda reflejada por la pendiente de las curvas de indiferencia. Como consecuencia, la WTP esperada refleja un menor valor del título, mientras que la WTA refleja uno superior.
Valoraciones simétricas: cuando el sujeto tiene que valorar dos pérdidas o dos ganancias. Es el caso de los cuadrantes II y IV. En el primero, el individuo tiene derecho a un valor superior (G) pero puede renunciar a él obteniendo su valor monetario equivalente (E). En el segundo, el título le otorga un derecho con un valor inferior (L), pero puede evitarlo realizando un pago equivalente (F). Las curvas de indiferencia dibujadas reflejan los efectos marginales decrecientes de los aumentos de ganancias y sus valores están habitualmente situados entre WTA y WTP.
Grafico IV.2. Criterios para elegir la medida de valoración
Fuente: Knestsch (2007)
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos y basándose en la ilustración reproducida en el Gráfico IV.2, Knestsch (2007, p.686) establece los criterios para elegir la medida más adecuada:
Valoración de un cambio positivo: si se trata de un cambio de R a G, el agente, si quiere obtener esta mejora, para mantener su nivel de bienestar, debería realizar un pago (WTP) que se estima mediante la variación compensatoria. Por el contrario, cuando se trata de una mejora en el ámbito de las pérdidas (de L a R) se calcula la disponibilidad a pagar para evitar las consecuencias negativas, por ejemplo, cuando se quieren valorar las actuaciones necesarias para evitar las consecuencias
de un vertido, supondrá una clara infravaloración. Sería mas adecuado calcular la WTA por renunciar a la mejora.
Valoración de un cambio negativo: si se trata de pasar de una posición de referencia a una inferior (de R a L) la base de estimación es la variación compensatoria que se obtiene preguntando por la cuantía que demandará el perjudicado por soportar la pérdida para mantener constante su nivel de bienestar. Por el contrario, si se trata de un cambio negativo en el dominio de las ganancias (paso de G a R) es correcto medirlo interrogando al interesado por la cuantía que está dispuesto a pagar para evitar el cambio (WTP).
Estas variaciones están resumidas en el cuadro IV.1 Cuadro IV.1. Resumen de las medidas de valoración
Momento de
referencia Base de la medida Cambio positivo Cambio negativo Actual Variación
compensatoria WTP por obtener la mejora WTA por aceptar la pérdida Después del
cambio Variación equivalente WTA renunciar a la reforma WTP reformaevitar la Fuente: Knestsch (2007)
El supuesto implícito en el modelo de análisis parte de la posibilidad de cambiar el contenido de los derechos de propiedad sobre el uso de la tierra. En una situación inicial se considera que el sujeto es titular de un conjunto de derechos de uso. El establecimiento de ciertas medidas adicionales de conservación puede suponer que estos queden limitados. Este impacto sobre el nivel de bienestar se puede estimar a través de la función de gasto o de la función indirecta de utilidad.
La función de gasto se define como la cantidad de dinero necesaria para que un individuo alcance el nivel de utilidad con la asignación de derechos inicialmente asignados. La situación de referencia vendrá dada por la expresión:
p,U0,D0
e donde:
U0, es el nivel máximo de utilidad que puede obtener un individuo en la situación inicial.
p, es el vector de precios de los derechos de propiedad. D0, nivel inicial de derechos sobre el uso de la tierra.
Cuando se propone una limitación del contenido de un derecho, pasando de D0