de las políticas de las distintas instituciones de la CAPV
Otra cuestión de importancia en lo relativo a la calidad del diseño y su adecuación a los requerimientos de las políticas públicas es la que tiene que ver con el marco legal existente al respecto y con la manera en que se ha contemplado la institucionalización de la cooperación y la colaboración entre las distintas administraciones de la CAPV. En este sentido, la planifica- ción llevada a cabo por las instituciones vascas en materia de cooperación plantea diversos problemas que analizamos a continuación.
25 años de Cooperación al Desarrollo en Euskadi
84
El marco legal y la Ley de Cooperación de 2007
En nuestro caso, resulta de gran interés analizar el fundamento jurídico des- de el que se ha concebido y diseñado la cooperación al desarrollo de las distintas instituciones de la CAPV, y la existencia o no de una preocupación por dotar a la misma de un marco legal que comprometiera la actuación de todas ellas. Ello es especialmente relevante si se tiene en cuenta que esta- mos hablando de un territorio como la CAPV cuyas reducidas dimensiones y facilidad de comunicación deberían ser un estímulo para la colaboración institucional en una materia como ésta.
En este sentido, cabe subrayar que la cooperación al desarrollo des- plegada por las distintas instituciones del País Vasco careció, desde sus orígenes, de una mínima conexión en su formulación, lo que probable- mente incidió en la ausencia de una preocupación por dotar a la misma de un ordenamiento global. La implicación de unas y otras administra- ciones ha ido adoptando diferentes formas institucionales, que se han ido transformando con el paso del tiempo. La primera institución en implicarse formalmente fue el Gobierno Vasco, que publicó en 1988 el primer decreto de subvenciones mientras que el intento más serio de coordinación, o de unificación, se produjo en 1990 con la creación del FOCAD (Fondo de Cooperación al Desarrollo) como órgano interinsti-
tucional -“fondo común que permita una mayor eficacia de las ayudas
otorgadas”- que en realidad vino a representar una caja única de go-
bierno y diputaciones49 para hacer frente a las intervenciones en coope-
ración. Dicho fondo se basó en la práctica en la renuncia tácita de las diputaciones a participar en el debate sobre el diseño y la orientación de la política, delegando la cuestión de la cooperación en el órgano creado a tal fin por el Gobierno Vasco. Sin embargo, transcurridos los primeros años, las diputaciones forales dieron marcha atrás y comen-
zaron a tener sus propios programas50, aunque durante algún tiempo
ello fue compatible con la aportación de fondos al FOCAD. Por lo que respecta a los principales ayuntamientos (los de las tres capitales) debe subrayarse que su implicación en la cooperación fue también relativa- mente temprana. Como ya se ha señalado, Vitoria-Gasteiz publicó su primera convocatoria de subvenciones para intervenciones en coope- ración en 1992, Bilbao lo hizo en 1994, y Donostia en 1995, si bien la
49 Para los lectores/as de fuera de la CAPV es importante subrayar que las Diputaciones Forales juegan un importantísimo papel institucional en el País Vasco, incluyéndose entre sus competencias todo lo que afecta a la recaudación tributaria.
definición de la política de los ayuntamientos en esta materia apenas ha tenido vinculación con la de las otras instituciones mencionadas, si se exceptúan algunos acuerdos puntuales, como los ya mencionados entre el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y la Diputación Foral de Álava. Este proceso se tradujo en una multiplicidad de decretos, convocatorias e instrumentos desconectados entre sí, y definidos para ámbitos de apli- cación territoriales específicos. Los propios planes directores elaborados por el Gobierno Vasco desde 2005 carecen de una delimitación precisa de su ámbito de aplicación, acabando por derivar en una directriz u hoja de ruta para el propio gobierno, que no afecta sin embargo a otras insti- tuciones (diputaciones o ayuntamientos) que aportan cantidades signifi- cativas para la cooperación, pero que cuentan con sus propios planes y directrices. Y, si en el primer plan director esta restricción se planteaba de manera implícita, el segundo es ya mucho más preciso al señalar que
su ámbito de aplicación son “las iniciativas, estrategias y procesos que
se pongan en marcha en el marco de la cooperación impulsada por el Gobierno Vasco”.
La Ley de Cooperación al Desarrollo promulgada por el Parlamento Vasco en 2007 no sirvió para ordenar este confuso panorama ni para establecer marcos de actuación complementarios, disponiéndose por el contrario que
dicha ley se aplicaría “a todas las actividades de las instituciones comunes
de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de cooperación para el desarrollo y de solidaridad internacional”, lo que en la práctica suponía que se aplicaría al Gobierno Vasco, pero no a las diputaciones forales o a los ayuntamientos. Sin embargo, en el mismo artículo 2, la Ley dispone
también que “los principios, objetivos y prioridades de esta ley regirán la
actividad de los órganos forales de los territorios históricos y de las adminis- traciones locales en materia de cooperación”, lo que parece contradictorio con lo anterior. Esta confusión o indefinición sobre el alcance de la Ley ha servido en la práctica para que la misma no haya tenido apenas efectos sobre el trabajo en esta materia de diputaciones y ayuntamientos, sobre el diseño de sus políticas, o sobre la coordinación de actuaciones entre las diversas administraciones, más allá de la participación de unas y otras en la Comisión Interinstitucional creada por la Ley.
Es interesante observar a este respecto el tratamiento otorgado al marco legal existente por parte de los documentos de política de las diputaciones y los ayuntamientos. El Plan Director conjunto de las tres diputaciones forales (2009-2011) no planteó ninguna referencia a la necesidad de que
25 años de Cooperación al Desarrollo en Euskadi
86
el mismo tuviera en cuenta el marco legal existente en el País Vasco, y en cuanto al plan director del Gobierno Vasco ni siquiera lo mencionaba. La única referencia a la Ley Vasca de Cooperación que puede encontrarse es la que planteaba que las diputaciones asumían la responsabilidad que les correspondía en el funcionamiento de la Comisión Interterritorial prevista en la misma.
En el caso de los ayuntamientos pueden observarse diferentes posicio- nes a este respecto. La más analítica es tal vez la del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, en cuyo Plan Director (2010-2013) se dedica un apartado al Marco Legal y Normativo en el que se inscribe dicho plan. En el mismo, se mencionan tanto la Ley española como la Ley Vasca de Cooperación, así como los planes directores de la Cooperación española, del Gobierno Vasco, y de las tres diputaciones forales. Las referencias que se hacen a la Ley vasca vienen a subrayar la ausencia de pautas o criterios que afecten o condicionen las actuaciones de los ayuntamientos en esta materia, lo que parece querer afirmar la existencia de un amplio margen de actua- ción municipal más allá de la letra de la Ley. El Ayuntamiento de Bilbao
en su Plan Director (2010-2013)51 menciona el contexto legal en el que se
inscribe, haciendo referencia tanto a la Ley española como a la Ley vasca. Respecto de esta última, se resaltan aquellos aspectos de la misma que se consideran más cercanos a las preocupaciones del plan, como la defini- ción de la cooperación descentralizada por una mayor implicación directa de la sociedad civil y una mayor proximidad desde lo local, o la defensa de una serie de principios básicos (solidaridad, respeto a derechos, no imposición, no discriminación y eficiencia) que la cooperación municipal de Bilbao asume como propios. Apuntaremos finalmente que, en lo que respecta al Ayuntamiento de Donostia, el Plan Municipal de Cooperación (2008-2011) no hace referencia alguna ni al marco legal en general, ni a la Ley vasca en particular.
Sin embargo, y pese a su escasa incidencia en la concepción y el diseño de las políticas de cooperación de unas y otras instituciones de la CAPV, la promulgación de la Ley Vasca de Cooperación al Desarrollo en 2007 tuvo otras implicaciones importantes sobre la cooperación vasca y, muy especialmente, sobre la política desplegada por el Gobierno Vasco. Du- rante su tramitación parlamentaria, el proyecto fue objeto de numerosas
51 Cuando se elaboró el primer Plan Director del Ayuntamiento de Bilbao (2006-2009), aún no había sido promulgada la Ley Vasca de Cooperación.
críticas y sufrió diversas alteraciones52. Ello dio como resultado un texto relativamente confuso, en el que se trató de dar acomodo a las diversas propuestas planteadas pero que no contribuyó a generar un marco en el que las distintas instituciones, capacidades y recursos del País Vasco encon- traran suficiente acomodo y apoyo legal para su desarrollo y coordinación. Señalaremos a este respecto algunos aspectos que, a nuestro modo de ver, resultan más relevantes:
En primer lugar, cabe resaltar que la Ley, más allá de plantear los principios generales, o de regular los agentes, los instrumentos y los marcos de actua- ción, entra de lleno en el tratamiento de cuestiones que, en principio, per- tenecen al campo de las políticas y por lo tanto constituyen parte sustancial de los planes directores. A este respecto, es preciso señalar que la Ley cuenta con apartados destinados a definir los principios, objetivos, las prio- ridades sectoriales, o las prioridades geográficas. Todo ello ha dado como resultado una ley excesivamente minuciosa en algunos aspectos relativos a la orientación política de la cooperación, y paradójicamente más laxa en lo que se refiere a la definición del papel de unas y otras instituciones y de los instrumentos y marcos de actuación. Con todo, la excesiva definición en la Ley de algunos aspectos como objetivos, prioridades, etc. no ha lle- gado a representar una limitación legal (ni para el propio Gobierno Vasco, ni para el resto de instituciones de la CAPV), al tratarse de cuestiones cuyo cumplimiento resulta muy difícil de verificar.
En segundo término, la Ley vasca de 2007 defiende abiertamente un mo- delo de cooperación que tiende a limitar al máximo el papel de las institu- ciones y a minusvalorar las potencialidades de la cooperación directamente desplegada por las mismas. En este sentido, como puede verse en el propio preámbulo, la Ley apuesta decididamente por atender la experiencia y las demandas de las ONGD frente a lo que se considera el intervencionismo
52 Según apunta Alberdi (2010), el proyecto de Ley fue duramente cuestionado en su trámite parlamen- tario por los principales partidos de la oposición, aunque posteriormente se aprobara por amplia mayoría. El Grupo Popular vasco presentó una enmienda a la totalidad donde criticaba el texto por- que nada aportaba en lo relativo a las prioridades, ni en la definición de los agentes de cooperación, ni en la solución a los problemas de gestión. Se cuestionaba asimismo la ausencia de un órgano de gestión del FOCAD con medios suficientes, así como un Registro de ONGD. Además, se apuntaba que el proyecto atentaba contra las competencias de otras Administraciones Públicas y no planteaba ningún tipo de coordinación. Alberdi explica asimismo que el Grupo Socialista presentó también una enmienda a la totalidad por la falta de compromisos presupuestarios concretos, la ausencia de previsión para crear una Agencia de Cooperación, y la falta de compromisos de coordinación con el gobierno central, la UE, y otras Agencias. Sin embargo, como menciona el propio autor, tras el trámite parlamentario buena parte de esas propuestas fueron incorporadas al texto final.
25 años de Cooperación al Desarrollo en Euskadi
88
político de las instituciones en la cooperación53. Las consecuencias de este
modelo han sido ampliamente debatidas y son objeto de atención en otras partes de este trabajo. Ahora bien, a los efectos que interesan en este apar- tado, es necesario llamar la atención sobre lo dispuesto en el artículo 9.3. de la Ley en cuanto al límite de participación de las propias instituciones
públicas en la ejecución de la política de cooperación54, lo que, además de
amputar buena parte de la capacidad de actuación de las propias institu- ciones, ha condicionado notablemente la orientación de la política, perpe- tuando un modelo bastante dependiente de las demandas de las ONGD. Y finalmente, en tercer lugar, es preciso resaltar la escasa preocupación de la Ley por integrar o articular la política de cooperación de las distintas institucio- nes de la CAPV, o al menos de buscar sinergias entre ellas, más allá de la crea- ción de un órgano de coordinación -la Comisión Interinstitucional- orientado a consensuar estrategias y evitar duplicidades y solapamientos, cuestión esta última que en la práctica nunca se ha llegado a plantear. Por el contrario, la Ley deja de lado la posibilidad de articular una política integrada, o de proponer un plan director común en el que se consensuara y contemplara el papel de unas y otras instituciones en función de sus potencialidades y capacidades. En este sentido, lo que la ley prevé es que tanto diputaciones como ayuntamientos de- sarrollen los programas de cooperación que estimen oportunos, siempre que observen los principios, objetivos y prioridades de la ley, lo cual, en algunos aspectos no es sino un brindis al sol, dada la imposibilidad de hacerlo cumplir. La coordinación y complementariedad de las políticas
Dejando a un lado la Ley de 2007, y más en general lo referente al marco legal de la cooperación al desarrollo, nos centraremos a continuación en el análisis de los aspectos relativos a la coordinación y/o la complementariedad de las
53 La manera un tanto esquemática en que la Ley aborda el papel de las instituciones y las ONGD en la cooperación puede apreciarse en la siguiente afirmación del preámbulo según la cual pareciera que las instituciones encarnan sólo aspectos negativos: “En un momento como el presente, en el que en otros ámbitos se detecta una fuerte retracción de los esfuerzos dedicados a la cooperación para el desarrollo y un progresivo intervencionismo político según intereses enteramente ajenos a la cooperación (la coope- ración como política exterior, la búsqueda de retorno, la selección política de los agentes de cooperación y de los países financiables), resulta considerablemente oportuno atender de manera especial a la expe- riencia de las Organizaciones no Gubernamentales de Desarrollo (ONGD). Ellas, como agentes de co- operación especialmente legitimados, podrán aportar la cultura que complemente y dé continuidad a la tradición solidaria de nuestro pueblo, visible, por ejemplo, en su extraordinario compromiso misionero”. 54 Dicho artículo de la Ley señala que “el Gobierno Vasco y las entidades públicas vinculadas al mismo
tendrán como límite para actuaciones de cooperación bilateral o multilateral el 10% de su presupuesto de cooperación”. Esta limitación respondió a una petición expresa de la coordinadora de ONGD que fue asumida durante el trámite de elaboración de la Ley (www.congde.org/uploads/289_1.pdf).
políticas diseñadas, de acuerdo a lo señalado en los distintos documentos y, muy especialmente en los planes directores de unas y otras instituciones. Como ya se ha apuntado más atrás, los planes directores del Gobierno Vas- co fueron concebidos como un instrumento de planificación de la propia política de cooperación impulsada por el gobierno, sin pretensión alguna de incidir en los planes llevados a cabo desde las diputaciones o los ayun-
tamientos55. No se trata por lo tanto de planes directores de la cooperación
vasca sino tan sólo de planes directores de la cooperación del Gobierno Vasco. En consecuencia, el tratamiento que en dichos planes se hace del resto de las instituciones es meramente descriptivo, bien haciéndose eco del trabajo que desempeñan, bien nombrándoles al enunciar los distintos agentes de cooperación. En ese mismo sentido, tampoco la creación de la Agencia Vasca de Cooperación al Desarrollo aportaría novedades reseña- bles ya que, de acuerdo a la Ley de 2008, las funciones de planificación de la misma quedaron restringidas al ámbito del Gobierno Vasco.
Esta ausencia de vocación integradora que se refleja en los planes y docu- mentos del Gobierno Vasco tiene su corolario en los documentos de plani- ficación elaborados por las demás instituciones. Así, el Plan Director con- junto de las Diputaciones Forales no menciona siquiera los Planes Directo- res del Gobierno Vasco, ausencia que se repite en el caso Ayuntamiento de Donostia en su Plan Municipal de Cooperación (2008-2011). Por su parte, los Ayuntamientos de Bilbao y Vitoria-Gasteiz sí aluden a los documentos de planificación estratégica de las instituciones de rango superior (Gobier- no Vasco y diputaciones) aunque lo hacen de manera diferente. En el caso de Vitoria-Gasteiz se realiza una valoración crítica, al subrayar que tanto el Plan Director del Gobierno Vasco, como el de las diputaciones forales men- cionan la cooperación municipal y el posible papel de los ayuntamientos pero no plantean la necesidad de una estrategia conjunta. Por su parte, el Ayuntamiento de Bilbao es sin duda el que manifiesta más claramente su interés por una mayor articulación de la estrategia al señalar que tanto el plan director del Gobierno Vasco, como el de las diputaciones forales deben ser tenidos en cuenta a la hora de definir la política de coope- ración al desarrollo municipal de Bilbao. Para ello se propone buscar la
55 Es preciso señalar a este respecto que la propia Ley tampoco prevé nada en este sentido ya que atribuye la responsabilidad exclusiva de la elaboración del Plan Director al Departamento encargado en el gobierno de la Cooperación al Desarrollo. En ella no se menciona siquiera la conveniencia de debatir o consensuar el Plan Director del Gobierno Vasco con el resto de las instituciones. Tampoco entre las funciones de la Comisión Interinstitucional aparece referencia alguna a la posible discusión y/o aprobación del Plan Director.
25 años de Cooperación al Desarrollo en Euskadi
90
mayor coherencia posible con los principios básicos establecidos en dichos planes, a la vez que se propugna procurar la máxima complementariedad y coordinación con sus iniciativas concretas, a fin de generar sinergias y evitar solapamientos e ineficiencias.
Ahora bien, más allá de la valoración de los diferentes planes directores en lo que se refiere al tratamiento general que en ellos se realiza de la plani- ficación estratégica en el ámbito de la CAPV, merece la pena analizar más en concreto los planteamientos y las previsiones que en ellos hace sobre
algunos mecanismos e instrumentos de coordinación interinstitucional. A
este respecto cabe decir que las referencias más o menos genéricas a la ne- cesidad de coordinación y/o complementariedad vienen de lejos y están ya presentes en gran número de los decretos y convocatorias de los primeros años, mucho antes de que se elaboraran los primeros planes directores. Por una parte es necesario comentar la cuestión de la coordinación entre el Gobierno Vasco y las diputaciones forales, la cual ha sido planteada de diferentes maneras a lo largo de todo este tiempo, atravesando a lo largo del mismo por distintos grados de intensidad. Como ya se ha señalado, durante los primeros años la colaboración entre gobierno y diputaciones se estableció en el marco del FOCAD, órgano que se creó en 1990. Ahora bien, durante sus años de existencia, el FOCAD no fue concebido ni operó como órgano de coordinación de distintas políticas de cooperación (en este