la eficacia y la calidad de las políticas de cooperación al desarrollo
De acuerdo a lo señalado más arriba, un segundo bloque de temas rela- cionados con el diseño de las políticas y con la consistencia de las mismas es el relativo a la atención prestada a los denominados criterios de calidad y eficacia, a los mecanismos e instrumentos previstos para la evaluación, y a la consistencia de los documentos de planificación en lo que se refiere a las previsiones presupuestarias para llevar a cabo las políticas diseñadas. A estos temas están dedicados los siguientes subapartados.La calidad, la eficacia, y los principios de París
Por lo que se refiere al primero de los temas apuntados, las referencias planteadas en los documentos de las distintas instituciones de la CAPV sobre los requerimientos de la cooperación para una mayor eficacia de la
misma -lo que luego vendría a denominarse la calidad de la ayuda- han
sufrido una constante evolución a lo largo de los años, en línea con lo suce- dido en los debates sobre estos asuntos planteados a escala internacional.
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Como es sabido, los temas relativos a la eficacia y la calidad de la coopera- ción comenzaron a tener cierta proyección a mediados de la década pasa- da, tras la declaración de Roma (2003) y sobre todo la de París (2005). Con posterioridad, el Plan de Acción de Accra (2008) y la Declaración de Busán (2011) jalonarían la tendencia apuntada hacia la creciente consideración de estos aspectos.
La Declaración de París (referencia básica de todo este proceso) centró el debate sobre la denominada eficacia y calidad de la ayuda en torno a cin- co grandes principios: Apropiación; Alineamiento; Armonización; Gestión Orientada a Resultados; y Mutua Responsabilidad. Desde entonces, la toma en consideración de estos principios ha constituido una referencia obligada en el diseño y la aplicación de las políticas de cooperación al desarrollo impulsadas desde las más diversas instituciones. Como ya hemos señalado en algún trabajo anterior (Unceta et al., 2011), los principios de París fue- ron concebidos principalmente desde la óptica de la cooperación bilateral, aquella que tiene como protagonistas a los gobiernos centrales o las agen- cias estatales de cooperación, lo que limita de alguna manera el alcance de las reflexiones planteadas en ellos cuando se trata de la cooperación descentralizada. Ello no obstante, dichos principios han sido mencionados de manera recurrente por unas y otras administraciones, lo que ha acabado por convertirlos en una referencia casi inexcusable. De acuerdo con este marco general, en las próximas líneas se analiza la manera en que estos principios han sido tratados en los documentos de política de las institu- ciones de la CAPV.
Lo primero que llama la atención a este respecto es que las instituciones vascas -y en concreto el Gobierno Vasco- planteaban ya algunas de estas cuestiones casi una década antes de la Declaración de París. Así, ya en el
primer decreto del Gobierno Vasco -de 1988-, se hablaba de “participación
de los beneficiarios en el desarrollo y ejecución” de las intervenciones, en línea con la idea de Apropiación; y en el segundo decreto -1989- se recla- maba directamente que los proyectos debían ser compatibles con los obje- tivos de desarrollo del país receptor, lo que se encuentra muy relacionado
con la noción de Alineamiento planteada en la mencionada declaración.
En línea con la noción de Apropiación, la idea de la participación de la
población beneficiaria, o de los países receptores, se mantendría en la ma- yoría de los documentos de planificación durante los primeros años, vin- culándola con la garantía de una mayor viabilidad y sostenibilidad futura de las intervenciones llevadas a cabo. Además, dicho asunto comenzaría
a plantearse como un objetivo de la política a partir de 1996, ampliándose además a las fases de ejecución y evaluación, más allá de su considera- ción en la fase de diseño. Por otro lado, desde 2005 se consideraría como motivo de rechazo de un proyecto el hecho de que el mismo no hiciera referencia expresa a la participación de las personas o colectivos beneficia- rios. En el caso de las diputaciones y los ayuntamientos no se observa en los primeros momentos un tratamiento específico de estas cuestiones en la definición de los principios sobre los que debía descansar la cooperación, si bien puede encontrarse alguna referencia genérica a la participación a la hora de establecer prioridades en la selección de proyectos, como se explicará más adelante.
Por lo que se refiere a la segunda de las cuestiones planteadas, la de la relación de los proyectos y programas con los planes y las prioridades lo-
cales de desarrollo, -en línea con la noción de Alineamiento- la misma se
mantendría con mayor o menor énfasis en los diferentes documentos del Gobierno Vasco durante toda la década de los noventa (con la excepción de 1991), es decir antes de que dicho tema alcanzara cierta notoriedad a través de la Declaración de París. Hay incluso alguna formulación muy exigente a este respecto, como es la que aparece, entre otros, en los decre- tos de 1993, 1994 y 1995 que plantean la necesidad de que los proyectos reciban la aprobación expresa de las autoridades locales del país receptor. Desde 1996 estas exigencias se suavizarían. Por una parte, desaparecería la mención a la aprobación de las autoridades locales y, por otra, se sustituiría
la idea de la compatibilidad de objetivos por la de no incompatibilidad,
lo que en cierto modo abría el camino a una interpretación mucho más laxa de la idea de alineamiento. A partir de 2000, y hasta la publicación del primer Plan Director del Gobierno Vasco buena parte de las referencias a
la necesidad de alinearse desaparecerían, si bien se mantendría la idea de
que los proyectos no fueran incompatibles con los objetivos de desarrollo
de la zona o país destinatarios.
También en el caso de las diputaciones forales hubo algún aspecto remar- cable sobre este asunto en los primeros momentos. Así, la Diputación de Bizkaia planteó en su primer Decreto -de 2001- la necesidad de que las inter- venciones se alinearan con los objetivos de desarrollo del país destinatario, si bien dicha alusión desaparecería en años posteriores. Y por lo que se refiere a los ayuntamientos pueden apuntarse algunas preocupaciones tem- pranas -aunque aisladas- en esta dirección como la alusión del de Donos- tia, ya en 1995, a la relación de los proyectos con los modelos de desarrollo de la zona, como elemento a tener en consideración para su aprobación.
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En cualquier caso, la aparición y desaparición de referencias puntuales a este tipo de preocupaciones es constante a lo largo de los años noven- ta en los decretos del Gobierno Vasco, y en menor medida del resto de las instituciones analizadas. Con posterioridad, y sobre todo a partir de la Declaración de París de 2005, los principios contenidos en la misma han estado presentes en prácticamente todos los documentos de planificación
elaborados por las instituciones de la CAPV44, lo que por otra parte está
en línea con la práctica internacional en esta materia. En el caso del Go- bierno Vasco, la referencia a dichos principios ocupó un lugar destacado tanto en el Plan Director 2005-2008, como en el de 2008-2011. También las diputaciones forales se harían eco de la Declaración de París y de los debates surgidos en torno a la misma, lo que quedaría de manifiesto en el Plan Director conjunto elaborado para el período 2009-2011. En él, además de plantear el marco de los principios de París, se señala la necesidad de una lectura crítica de los mismos, sobre todo en lo referido al papel de las organizaciones de base, especialmente las de mujeres, y su posible mar- ginación en una relación protagonizada fundamentalmente por gobiernos. Con anterioridad a este plan director conjunto, la Diputación Foral de Álava ya había apuntado en el Decreto de 2008 (el último antes de dicho plan) la necesidad de que la cooperación de dicho territorio se rigiera por los principios de eficacia de la ayuda planteados por el CAD.
Por lo que respecta a los ayuntamientos, la toma en consideración de los principios de París comenzó a hacerse visible con la elaboración de los pri- meros planes estratégicos, más allá de los reglamentos elaborados hasta en- tonces. El caso más explícito es el del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en cuyo Plan Director (2010-2013) se explican dichos principios a la vez que se plantea la necesidad de adaptarlos a la realidad municipal dado que los
mismos están, en principio, concebidos para otros ámbitos de actuación45.
Además, dicho plan director incluye un apartado dedicado a proponer me- didas orientadas a la mejora de la calidad y la eficacia de la cooperación desplegada, las cuales abarcan campos muy diversos como la revisión de las convocatorias, las acciones de formación, la evaluación y seguimiento, y otros. Por lo que respecta a Bilbao, su primer Plan Director (2006-2009)
44 Por ejemplo, el decreto del Gobierno Vasco de 2005 consideró además la ausencia de referencias expresas a la participación de los beneficiarios como motivo de rechazo de proyectos en las convo- catorias públicas. Del mismo modo, en dicho decreto se concretó la preocupación por la cuestión del alineamiento, planteando como baremo en la valoración de los proyectos la relación de los mismos con las estrategias de lucha contra la pobreza de las comunidades beneficiarias.
45 El plan plantea incluso una definición de lo que podría ser la adaptación al ámbito local del principio de alineamiento.
no planteaba nada al respecto. Por el contrario, en el segundo (2010-2013) se señala la necesidad de tomar en consideración las recomendaciones y principios emanados de la Conferencia de París y del Foro de Accra (2008) a la hora de planificar, priorizar y gestionar su política de cooperación al desarrollo. Finalmente, el Plan Municipal de Cooperación de Donostia (2008-2011) no señala nada sobre este asunto.
Las cuestiones relativas a la evaluación
Otro aspecto a tener en cuenta a la hora de valorar la calidad del diseño de las políticas de cooperación es la atención prestada en los diferentes docu- mentos doctrinales a la necesidad de la evaluación de la propia política y de las actuaciones llevadas a cabo al amparo de la misma, lo que en buena
medida tiene que ver con el tema de la Gestión Orientada a Resultados
contemplado entre los principios de París. A este respecto es preciso seña- lar que -con mayor o menor énfasis, con mayor o menor grado de defini- ción- las preocupaciones por la evaluación han estado presentes desde el comienzo, si bien al principio se observaba cierta tendencia a plantear este asunto más en clave de control del trabajo y el gasto realizado, que en una línea de preocupación por la calidad o los resultados obtenidos. Las pre- ocupaciones relacionadas con la incidencia o repercusión efectiva de las intervenciones -más en línea con los temas de la calidad de la ayuda- irían paulatinamente incorporándose a la orientación de la evaluación.
En el caso del Gobierno Vasco, las previsiones relacionadas con la eva- luación comenzaron a tener presencia en los documentos de planificación desde los inicios, si bien dicha evaluación siempre se planteó referida a los proyectos y no a la propia política. Para ello, desde 1991 comenzó a establecerse una previsión de gasto equivalente al 8% del coste de las intervenciones llevadas a cabo, orientada a financiar los trabajos de eva- luación. En los años posteriores, y con la excepción de 1992 -año en que no figuró ninguna referencia sobre este tema- la previsión de fondos para evaluación comenzó a plantearse dentro de un concepto más amplio que incluiría también los gastos de gestión y funcionamiento del propio pro- grama de cooperación, sin que pudiera conocerse la parte específicamente
dedicada a evaluación46. Por otra parte, el porcentaje previsto para estos
fines fue variando con el tiempo, pasando a representar el 5% en 1996, y el 4% desde el decreto de 1997 hasta el primer plan director, con la excepción
46 En algún caso (1993, 1994) se contemplaba también en dicha partida la posibilidad de financiar pro- yectos de sensibilización llevados a cabo por la propia administración.
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de los años 2000 y 2001 en donde desaparecerían las referencias a la nece- sidad de la evaluación y a las cantidades destinadas a este fin. En cualquier caso, más allá de las previsiones presupuestarias sobre este asunto, no se encuentra en los mencionados documentos ninguna alusión a los posibles mecanismos a través de los cuales llevar a cabo los procesos de evalua- ción, ni al acceso de los distintos agentes a la información contenida en las evaluaciones.
Por lo que respecta a las diputaciones forales, éstas han venido plantean- do en los distintos decretos y convocatorias publicados la necesidad del seguimiento y evaluación de las intervenciones llevadas a cabo, aunque sin plantear previsiones ni dotaciones presupuestarias orientadas a este fin. Y en cuanto a los ayuntamientos, cabe señalar que, con anterioridad a la elaboración de los planes directores, los textos de los diferentes do- cumentos y convocatorias apenas recogieron alguna alusión genérica a este asunto, pese a que se llevaron a cabo un cierto número de evalua- ciones, especialmente en el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. De manera general puede considerarse que durante los primeros años no existió una cultura de evaluación propiamente dicha, relacionada con la orientación de las políticas puestas en marcha. Por otra parte, todas las referencias a la evaluación tenían que ver con las distintas intervenciones realizadas, consideradas de manera individual, quedando fuera del examen la propia valoración de las políticas y la orientación general de la cooperación. Sin embargo, es preciso señalar, por la novedad y la aportación que supuso, la firma de un convenio entre el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y la Diputación Foral de Álava para el seguimiento y evaluación de proyectos de cooperación. En el mismo se contempla la elaboración de un Plan Anual en el que se especifican qué acciones de seguimiento o evaluación se coordinan y quién asume las responsabilidades y costes en cada caso (Rodríguez, 2007).
Esta situación comenzó a cambiar con la publicación de los primeros planes directores en unas y otras instituciones. El del Gobierno Vasco de 2005 estableció ya un capítulo final en el que se planteaban indica- dores a través de los cuales poder evaluar el propio plan. Por otra parte, algunos de estos indicadores recogían como fuente de verificación los desplazamientos realizados para evaluar sobre el terreno acciones, pro- cesos, o estrategias país. El siguiente Plan (2008-2011) dedicaba también un capítulo al tema de la evaluación y -además de proponer una batería de indicadores desde los que examinar la política- se establecían una serie de previsiones en cuanto a criterios de evaluación, presentación
de informes intermedios, etc. Sin embargo, más allá de la evaluación de los objetivos y directrices del propio plan, ninguno de ambos planes directores contemplaba un plan -o planes anuales- de evaluación espe- cíficos, entendido como la programación -para los años de vigencia del
plan director- de las actividades de evaluación a llevar a cabo47. Ello da
a entender que los informes de evaluación realizados directamente o encargados en cada ejercicio -proyectos, sectores, países…- no respon- den a un plan previamente establecido, orientado a obtener una serie de insumos específicos con los que retroalimentar el análisis sobre la orientación de la propia política.
Por lo que respecta a las diputaciones, la publicación del Plan Director conjunto dedicó también un capítulo a la cuestión de su seguimiento para valorar el efecto de la política diseñada en su aplicación real. En este caso la originalidad de la propuesta residió en el hecho de vincular directamente los distintos enfoques de la política adoptada a los resultados de la bare- mación del conjunto de proyectos. Es decir, que en el propio plan director se atribuye una importancia decisiva a la forma de interpretar los criterios de baremación de los proyectos como nexo último entre lo que se declara que se debe hacer y lo que realmente se hace. Además, en la parte expo- sitiva dedicada a explicar las diferentes intervenciones consideradas dentro de las líneas de actuación, se mencionaba también la necesidad de llevar a cabo evaluaciones específicas sobre las mismas, si bien no se contemplaba tampoco un plan de evaluaciones.
De la misma forma, en el ámbito municipal la consideración de los temas relacionados con la evaluación comenzó a tener una mayor proyección con la elaboración y publicación de los planes directores. Así, el de Bil- bao de 2006 contemplaba algunos indicadores de cumplimiento del mismo que permitieran su evaluación, si bien estaban centrados en la distribución porcentual efectiva de los fondos en relación a lo planificado en diferentes ámbitos (temas, países prioritarios, agentes, o instrumentos). Asimismo, se planteaba la necesidad de una previsión presupuestaria para los trabajos de evaluación, aunque la misma aparecía dentro de un paquete más amplio en el que se mencionaban también actividades de formación y otras. El siguiente Plan (2010-2013) supuso un importante cambio cualitativo en lo referido a la evaluación, ya que el mismo contempló un cuadro general de
47 Este instrumento -presente en los planes directores de algunas CC.AA.- puede concretarse en una pre- visión para todo el período de vigencia del Plan, o en la realización de Planes Anuales de Evaluación, contemplados dentro de Planes Anuales de Cooperación.
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indicadores que abarcaban todos los aspectos del plan y además, planteaba una serie de compromisos explícitos en materia de evaluaciones externas a realizar, informes a redactar e incluso objetivos de evaluación relacionados no sólo con el grado de cumplimiento de los objetivos sino también con la pertinencia y coherencia de la política, o con la idoneidad de los agentes
para llevarla a cabo48.
También el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, en el Plan Director de Cooperación (2010-2013) recoge ampliamente las cuestiones relativas a la evaluación. Por una parte, se plantean diversas medidas para la eva- luación anual de algunos proyectos tanto intermedias como expost -aun- que sin concretar un plan de evaluaciones-, y también se contempla la adopción de una metodología específica para integrar la evaluación como herramienta de educación para el desarrollo. Por otra parte, se desarrolla un capítulo en el que se recogen los distintos indicadores para evaluar la propia ejecución del plan director en sus diversos aspectos. Finalmente, se plantean compromisos sobre la realización de dicha evaluación así como sobre la presentación de informes anuales al Consejo de Cooperación. Por su parte, el Plan Municipal de Cooperación de Donostia (2008-2011) es el que menos avanzaría en esta cuestión, ya que el mismo se limitó a plantear la necesidad de mejorar y consolidar la calidad y el impacto de las actuaciones de la cooperación impulsada por el ayuntamiento, pro- poniendo para ello la evaluación y seguimiento anuales de los proyectos y programas sobre el terreno, sobre la base de un muestreo de interven- ciones y entidades.
La previsibilidad de las dotaciones presupuestarias
La última cuestión a tratar dentro de este apartado es la relativa a la existencia de previsiones presupuestarias como expresión de la calidad de la política, ya que ello resulta un elemento imprescindible para una adecuada planifica- ción de la misma. A este respecto, cabe decir que, durante los primeros quin- ce años, todas las instituciones de la CAPV que trabajaban en este campo de