ASR Problem Dimensions

Este período se inicia en 1977 y finaliza en 1990, y la denominación adoptada obedece a sus dos grandes características: es un período en el que se introducen cambios de importancia en el sistema de seguridad social, pero es también un período donde los estudios económicos y sociales señalan la magnitud de la crisis del sistema y se proponen los diversos mecanismos estructurales de solución. Las dificultades institucionales del seguro social determinaron la expedición de la Ley 12 de 1977 que facultó al Presidente de la República para reestructurar la totalidad del “régimen y organización de los seguros sociales obligatorios y de las entidades que los administraban”. El instrumento central de la reestructuración del seguro social fue el Decreto-Ley 1650 de 1977, que transformó la denominación del instituto (pasó de ser el Instituto Colombiano de Seguros Sociales para llamarse Instituto de Seguros Sociales), pero aparte de cambios meramente burocráticos, la reforma se centró en una reorganización de los centros asistenciales (11).

El 24 de enero de 1979 se promulgó el Código Sanitario Nacional por medio de la Ley 9 (18), cuyo título III se dedicó a la salud ocupacional. Es en esta ley que nace el término salud ocupacional en el país y donde se dictaron ampliamente las medidas sanitarias que deberían adoptar las empresas. Se hizo una división por áreas a intervenir con la normatividad, entonces el capítulo se dividió en: Objeto

de la reglamentación, disposiciones generales, edificaciones destinadas a lugares de trabajo, condiciones ambientales, agentes químicos y biológicos, agentes físicos, valores limites en lugares de trabajo, organización de la salud ocupacional en los lugares de trabajo, seguridad industrial; (maquinarias, equipos y herramientas, calderas y recipientes sometidos a presión, riesgos eléctricos, hornos y equipos de combustión, manejo, transporte y almacenamiento de materiales, elementos de protección personal), medicina preventiva y saneamiento básico; (medicina preventiva, saneamiento básico), sustancias peligrosas; (plaguicidas – artículos pirotécnicos – sustancias peligrosas), radio física sanitaria.

En relación con el cuidado de los trabajadores, en esta etapa se produjo una transformación radical de la llamada “pensión sanción”. El Gobierno resolvió modificar el reglamento general del seguro de pensiones del ISS con la expedición del Decreto 2879 del año 1985, el cual estableció que la pensión sanción se integraría con la de vejez que reconociera el seguro. Más tarde, con la Ley 50 de 1990, prácticamente se hizo inaplicable la pensión sanción cuando se hubiese cumplido con la obligación patronal de afiliación al seguro social (11). En esta etapa se produjeron cambios normativos relacionados con el cuidado de los trabajadores, como los planteamientos que buscaron una mayor cobertura del seguro social, sin lograrlo a cabalidad, por el excesivo reglamentarismo y por la ausencia de una política real de ampliación de la afiliación. Dentro de estas normas estaba el Decreto 1138 del año 1984 que fue el último esfuerzo normativo que hizo el Instituto de Seguros Sociales para extender la protección a los trabajadores independientes. Para la afiliación al seguro social del servicio doméstico, el Congreso expidió la Ley 11 de 1988, en la que se permitió la afiliación con base en ingresos inferiores al salario mínimo. Además en el ambiente de cambios y crisis que caracterizó esta etapa, el país contó con importantes diagnósticos sobre la situación del sistema de seguridad social. El principal de ellos fue el informe de la misión de empleo, conocido como “Informe

Chenery”. Este informe hizo un importante diagnóstico de la problemática laboral y de seguridad social del país, que inspiró en buena parte el contenido de las reformas surgidas en la década siguiente. Sobre la seguridad social, el análisis identificó las siguientes características: 1. El sistema de seguridad social es disperso y protege de manera incompleta los riesgos sociales; 2. El sistema tiene muy baja cobertura y adolece de múltiples inequidades internas, pues es extremadamente desigual para distintos segmentos de la población trabajadora; 3. El sistema adolece de muy complejos problemas financieros. Como propuesta para la problemática de la seguridad social, el informe planteó la urgente necesidad de integración entre los diversos regímenes y la búsqueda de mayores niveles de eficiencia. Urgió esfuerzos en cuanto a la ampliación de la cobertura, particularmente respecto de los trabajadores independientes. En salud propuso un régimen asistencial para los más pobres, y sugirió algunos mecanismos posibles de financiamiento (11).

Entonces, en esta fase se puede identificar como un aspecto representativo, la crisis del sistema de seguridad social, que se trató de abarcar por medio de reformas mencionadas como estructurales pero que no ofrecieron soluciones de fondo para superar las evidentes problemáticas. Pero en este período también se ahondan esfuerzos para ampliar la cobertura de la seguridad social en los trabajadores independientes, además se plantea una normativa puntual para la afiliación de quienes se desempeñan en el servicio doméstico. Sin embargo, las intenciones de algunos sectores por construir una seguridad social más integral no se materializaron. Al respecto, cabe una reflexión que hace Rengifo (10) y que tiene una vigencia tristemente tangible en nuestros días: “Los trabajadores independientes deben disfrutar adecuadamente de los servicios de la seguridad social; los reglamentos existentes no son llamativos y se caracterizan por el casuismo, las clasificaciones impropias, los deslindes limitantes en cuanto estados de salud, edad y capacidades económicas de afiliación; parece que los reglamentos hubieran sido elaborados por un técnico en seguros comerciales. La afiliación del trabajador independiente debe ser sencilla, obligatoria y proporcional

a los ingresos de cada quien, teniendo también en consideración que no pueden aceptarse por debajo del salario mínimo. Quien esté por debajo del salario mínimo en sus ingresos, debe acudir a la asistencia pública para que con fondos especiales se puedan atender sus estados de necesidad”.