Assigning Methods to Classes

Entre 1925 y 1940, con el reparto agrario, la creación de los distritos de riego, la Comisión Nacional de Caminos, la de Irrigación, el Ban- co Nacional de Crédito Agrícola y el Banco Nacional Ejidal se fueron creando las bases para el fortalecimiento del sector primario y minero exportador, este proceso se enfocó de manera especial en la agricultu- ra, particularmente en el norte y noreste de México. El petróleo, al na- cionalizarse en 1938, se convierte en el pilar de un posterior desarrollo industrial nacional que, a pesar de todo, se logró, como se explicará más adelante.

En el aspecto agrícola las mejores tierras, que se empezaron a con- centrar en manos de nuevos latifundistas, aprovechando las obras de riego se destinaron prioritariamente a remunerativos productos agrí- colas de exportación, de esa manera se configuraría más adelante la estructura de un sector exportador primario modernizado, totalmente dependiente de las necesidades agrícolas de los Estados Unidos, que comercializó productos como tomate, hortalizas, fresas, algodón, café, henequén, azúcar y otros productos primarios, como camarón, ade- más del petróleo. Este sector, llamado agroprimario exportador de- pendiente, es la muestra de que el país jamás vivió una economía tan cerrada como afirman los defensores del libre comercio. Después se expondrá detalladamente esta aseveración.

Esta configuración del sector externo de la economía mexicana se modificaría posteriormente hacia un cambio estructural: de produc- tores de materias primas, a productores de manufacturas, fundamen-

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talmente en empresas maquiladoras, algunas totalmente extranjeras y otras asociadas a intereses externos; así se mantuvo al paso de los años.

No obstante, cabe hacer hincapié en que durante el periodo que nos ocupa, denominado de los gobiernos revolucionarios, existió un fuerte nacionalismo, manifestado a través de sus políticas indepen- dientes: la nacionalización del petróleo y de los ferrocarriles; el desa- rrollo y fortalecimiento del movimiento obrero, que sirvió de apoyo a esta política de autodeterminación, lo que preocupó mucho a los Estados Unidos.

El periodo denominado de sustitución de importaciones, incluido el periodo del desarrollo estabilizador, comprendió de 1940 a 1980. Durante esa etapa se nacionalizaron la industria eléctrica y la telefó- nica, se inició el desarrollo industrial con el avance en materia de pe- troquímica, hierro y acero, industria alimenticia, fertilizantes y otras ramas estratégicas más que se basaron en una fuerte intervención del Estado, como lo marcaban los cánones de la teoría keynesiana enton- ces en boga.

Pensamos que los logros no fueron de ninguna manera desprecia- bles aunque deben reconocerse las limitaciones y los errores de este periodo. Desafortunadamente, el primer gran impulso revolucionario no se manifestó hasta el cardenismo, pero se vio interrumpido con el ascenso al poder del presidente conservador Manuel ávila Camacho, y a partir de su gestión, 1940-1946, se replantearon con mayor vigor los nuevos términos de la dependencia de México con los Estados Unidos en los tiempos modernos, y se configuró la estructura actual de la eco- nomía mexicana.

Sin embargo, a pesar de que esos términos de dependencia son in- negables, mucho se logró en materia de desarrollo económico y social, pues crecieron las clases medias, fruto de una nueva distribución del ingreso —aunque desigual e incompleta—, en especial a través de los sueldos y las prestaciones que brindaban las paraestatales: vivienda, educación y buenas prestaciones sociales para sus agremiados.

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Hubo excesos y derroches, así como una creciente dependen- cia del capital extranjero para financiar los persistentes déficit de la cuenta corriente, lo cual a la larga habría de generar el serio proble- ma del desequilibrio externo y la deuda que llevó a que lo logrado se esfumara a partir de 1982, cuando toma carta de naturalización la política económica antiinflacionaria, basada en los programas de ajuste bajo la supervisión del fmi, que persistieron hasta principios del año 2007.

Puede afirmarse que de 1940 hasta aproximadamente 1980 la meta de los diferentes gobiernos fue fomentar a toda costa las exportacio- nes, como forma de alentar el desarrollo de la industria y la actividad económica en general.

El periodo conocido genéricamente como sustitutivo de impor- taciones, sin ser propiamente un plan nacional ni un decálogo muy estricto, y sin metas específicas por cumplir, consistió en volver prio- ridad nacional el fomento a las exportaciones, disminuir el déficit de la balanza comercial y producir en México la mayor parte de lo que se pudiera, a fin de desarrollar la planta productiva y el empleo así como fomentar el mercado interno. Dicho de otro modo, el concepto o mo- delo sustitutivo de importaciones consistía en producir en México la mayor parte de los bienes que se importaban del exterior y que podían producirse en el país. La idea y el proyecto de política económica era apoyar una industrialización nacional autóctona con empresas nacio- nales pequeñas y medianas.

Esto a su vez implicaba varias etapas: la inicial consistía en susti- tuir importaciones de bienes de consumo o —como le llamaban— de la industria ligera, especialmente productos alimenticios enlatados y empacados. La segunda etapa consistía en agregar a la anterior la sus- titución de bienes intermedios para la industria naciente, como insu- mos industriales que era preferible y deseable producir en México. Y una tercera etapa, a la que desafortunadamente no se llegó en plenitud: la de producir bienes de capital netamente mexicanos; aquí hubo pro- blemas de financiamiento, tecnología y boicot de las transnacionales a

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esta industrialización independiente, al mismo tiempo, las burguesías nacionales no respondieron adecuadamente.

Así, podemos afirmar que, aunque con dificultades, se cumplieron las dos etapas iniciales. Es decir, se desarrolló significativamente la in- dustria nacional de bienes de consumo, ya que por parte del gobierno se exigió una integración de partes nacionales a los productos finales hasta del 100%, como sucedió en la industria automotriz.

Además se desarrollaron la industria petrolera nacional y la indus- tria eléctrica, nacionalizada en 1962, con el fin de apoyar la industriali- zación. Se llegó a producir automóviles y carros de ferrocarril, maqui- naria textil, insumos y maquinaria de hierro y acero, aluminio, papel y pastas de celulosa, y otras mercancías más. Hubo un proceso de indus- trialización, basada en lo que se conoció como economía mixta, es de- cir la iniciativa privada y el Estado como promotores de la economía, con ciertas miras nacionalistas, aunque dentro de sus limitaciones. Al menos había un afán de lograr metas de política económica, siguiendo un objetivo de desarrollo económico y social.

Pero más aún se caracterizó por generar altas tasas de crecimiento económico con alguna participación social, en especial en prestacio- nes, así como por mantener el peso mexicano estable desde 1954 hasta 1976. Este periodo del miedo a las devaluaciones es conocido como desarrollo estabilizador, fue una variante del keynesianismo, de allí se derivaron las ideas de la escuela de la cepal, con un fuerte contenido de integración económica latinoamericana, que logró algunos objeti- vos importantes, aunque por desgracia no pudieron completarse.

En términos generales, una de las causas fundamentales por las que fue imposible proseguir con este modelo de política económica fue el persistente déficit en balanza comercial y en cuenta corriente, como se verá en las cifras posteriores. Entre 1950 y 1976 el gobierno mexicano se ocupó de aplicar diversas políticas comerciales en favor de las exportaciones mexicanas, para lo cual se creó una serie de ins- trumentos tanto fiscales como administrativos y de fomento, los cua- les integran en su conjunto parte de la política comercial de México.

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Entre estas políticas destaca lo que nosotros calificamos como un pro- teccionismo relativo.

En 1948, la Secretaría de Economía es facultada para promover

diversos controles a la importación y a la exportación —que estaban dispersos en varias secretarías—, básicamente con el objetivo de prote- ger la industria nacional y frenar la creciente oleada de importaciones, derivadas de que los Estados Unidos retenían los mercados de bienes de consumo mexicano y latinoamericano; cuestión que presionaba se- riamente a la balanza de pagos mexicana, a la cual también se pretendía proteger.

Así apareció el decreto que establece el sistema de los permisos previos a las importaciones, que poco a poco fue absorbiendo diversas fracciones arancelarias de la Tarifa de Impuesto General de Importa- ción, que era 44.4% en 1956, se elevaría diez años más tarde a 63%, y a 100% en junio de 1975; con lo que para ese año la política daba la impresión de ser proteccionista y más férrea que nunca.1

En 1959, con el fin de controlar los excesos de gasto en importa- ciones de algunas dependencias, se creó el Comité de Importaciones del Sector Público, sumándose a la estructura técnica administrativa enfocada en dar prioridad a los productos nacionales en las compras gubernamentales, lo cual en algún sentido era una forma de proteccio- nismo que frenaba el despilfarro de divisas de algunas dependencias del Estado.

Más tarde se estableció una serie de apoyos al desarrollo indus- trial del país que dieron un fuerte impulso a la infraestructura física y administrativa, basados en subsidios diversos al sector privado, in- dustrial y agropecuario, y también tomando como elemento de apoyo ciertas concesiones fiscales de muy diverso tipo, como la Ley de In- dustrias Nuevas y Necesarias (de 1955). Esta disposición exentaba de impuestos a las empresas que demostraran ser nuevas o producir un artículo que anteriormente no se fabricara en México, y que además

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fuera necesario. A su vez cada estado de la República ofrecía exencio- nes fiscales en impuestos prediales y estatales hasta por diez años o más a las empresas que se instalaran en su territorio.

Los terrenos industriales eran muy baratos y estaban dotados de todos los elementos indispensables para la marcha adecuada del ne- gocio, además de que se localizaron cerca del mercado más grande del país, en las inmediaciones de la Ciudad de México, con lo que al paso de los años se fue creando la enorme concentración industrial y demográfica del México moderno.

Por acuerdo presidencial del 13 de septiembre de 1961 se señaló la conveniencia de ampliar los incentivos fiscales que tenían el objetivo de beneficiar a los exportadores de manufacturas, en aquellos impues- tos que afectaran sus resultados, así se crearon los incentivos fiscales conocidos como el subsidio triple, que en conjunto comprendían un beneficio por la cantidad equivalente hasta por el total del impuesto de importación que causaran las materias primas, materias auxiliares y partes o piezas que no se fabricaran en el país; un beneficio equivalente a la cuota federal del 18 al millar en el impuesto sobre ingresos mer- cantiles, cuando se tratara de exportación consumada y a condición de que el impuesto no hubiera sido repercutido o trasladado a terceros y de que los productos se encontraran exentos del impuesto de expor- tación; un beneficio equivalente a la parte proporcional del Impuesto Sobre la Renta, correspondiente a la utilidad gravable de incremento que registraran las exportaciones de productos manufacturados del ejercicio con relación al ejercicio anterior. Este subsidio podría ascen- der hasta 100% del impuesto al ingreso global de las empresas por ese incremento, sin que en ningún caso pudiera exceder de 50% del im- puesto total sobre la utilidad gravable durante el ejercicio por concep- to de exportaciones.

Sin ser un incentivo que se ofreciera directamente al exportador de manufacturas, la Regla 14 de la Tarifa de Impuesto General de Im- portación otorgaba, con el fin de fomentar el desarrollo industrial del país, la ventaja de clasificar arancelariamente como unidades com-

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pletas a las máquinas o aparatos que para facilitar su transporte o su instalación o por condiciones de la propia fabricación se importaran desarmados en más de una remesa, lo que resultaba un ahorro de im- puestos, ya que normalmente las partes sueltas de maquinarias pagan más impuestos de importación que las máquinas completas; y por otra parte, el subsidio hasta por 50% del impuesto de importación por las máquinas o equipos que se destinaran directamente a la instalación, ampliación o modernización de plantas industriales: las dos ventajas descritas podían disfrutarse al mismo tiempo.

Con esta Regla 14 se observa muy claramente que se cae en un sis- tema de excepción, referido a los bienes de capital importados. Éstos se consideraron indispensables para la industrialización sustitutiva de importaciones y por lo tanto no se obstaculizó mayormente su impor- tación.

Por eso fue que la balanza comercial, a pesar del proteccionis- mo relativo, siempre manifestó déficit persistentes; esto aunado a las importaciones temporales, relativamente fáciles de aplicar, en especial por los grandes empresarios, y desde luego el contrabando creciente. Lo anterior demuestra que nunca estuvo cerrada la eco- nomía en ese periodo, como han afirmado los promotores del libre comercio al decir que se trataba de una economía de invernadero, ineficiente, y que por esa razón debería someterse a la competencia internacional.

Operaciones temporales

Se trataba de permisos de carácter temporal para importar o expor- tar algún tipo de mercancía, necesaria para el funcionamiento de la industria nacional, pero estas importaciones debían estar limitadas y controladas a fin de que no se incrementaran más allá de ciertas ten- dencias programadas, pues podían llegar a desalentar la producción nacional.

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Se permitía la importación temporal de: a) materias primas; b) pro- ductos semimanufacturados; c) productos terminados; d) envases;

e) moldes, dados y matrices; f) piezas o dispositivos que complemen-

tan aparatos, máquinas y equipos destinados a la exportación; y g) má- quinas, aparatos y equipo para reparación o reacondicionamiento.

Límite mínimo de manufactura nacional para realizar importacio- nes temporales: 40% del costo de manufactura.

Plazo: seis meses, prorrogables una sola vez hasta por otros seis meses.

Lo expuesto con relación a las “Operaciones temporales” también es evidencia de que el proteccionismo fue relativo, al dejar abiertas las puertas para la gama de artículos del exterior antes mencionados. Es cierto que implicaba trámites, pérdidas de tiempo y corrupción; no era un sistema de libre comercio; pese a todo, y cubriendo los trámites respectivos, era posible introducir en el país multitud de artículos del exterior; las principales importadoras eran las compañías extranjeras apostadas en México, que aprovechaban el paraíso fiscal que obtenían al dárseles el trato de nacionales.

Se hicieron extensivas las franquicias y los beneficios a empresas que se localizaran en las zonas fronterizas norte y sur, y en los litorales del país.

Tipos de importación temporal

Se extendía la franquicia a materias auxiliares, herramientas, equipo de control de calidad, refacciones para maquinaria, envases, maquina- ria en general para el mantenimiento industrial de la planta y mobiliario para uso industrial.

Tratamiento a la maquinaria importada

Se preveía la posibilidad de retornar maquinaria y equipo de forma transitoria para su compostura.

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Administración aduanera

Las empresas podían ser habilitadas como recintos fiscalizados con personal oficial las 24 horas del día, o se podían establecer en un pa- quete industrial y solicitar una sección aduanera en forma conjunta con las demás empresas establecidas en el mismo paquete.

Clase de transacciones

Se permitió la transacción entre estas empresas, siempre que el destino final fuera la exportación.

Éste fue el más antiguo decreto sobre maquiladoras, el cual evo- lucionó hasta quedar integrado en nuestros días al Tratado de Libre Comercio, del que nos ocuparemos posteriormente.

Según fue señalado, los Cedis (Certificados de Devolución de Impuestos) surgieron en 1971 como una respuesta a la necesidad de impulsar las exportaciones mediante un régimen fiscal que permi- tiera la devolución de impuestos directos y en general de impuestos relativos a la importación; ese régimen se extendió posteriormente a la venta de tecnología y a la prestación de asistencia técnica, su ante- cedente inmediato fue el subsidio triple al que ya se hizo referencia. Hasta 1976, para tener derecho a Cedis se exigía, entre otros requisi- tos, exportar manufacturas con contenido nacional hasta de 40%, este beneficio se hizo extensivo a las empresas exportadoras, con lo que el beneficio neto ascendía de 11% a 15% del valor de los productos exportados; se aplicaba a exportación de manufacturas, ventas fron- terizas, sustitución de importaciones y exportación de tecnología y servicios al exterior.

Con la flotación del peso mexicano, en septiembre de 1976, las autoridades consideraron necesario sostener las listas de producción susceptibles de aplicación de Cedis, ya que la variación del tipo de cambio favorecería enormemente a los exportadores, pues la nueva paridad prácticamente duplicaba el valor de los productos exportados; por lo que a su vez se establecieron en esa misma fecha los impuestos de exportación a muchos productos que antes forzaban la devolución

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o exención de impuestos, lo que generó tal cantidad de protestas por parte de los grupos exportadores que el 25 de octubre de 1976 se dero- garon dichos impuestos y se reconsideró la aplicación de Cedis a em- presas que demostraran que requerían dicho subsidio para sostener competitividad externa.2 _{Todo esto se aniquiló con el ingreso al gatt}

y con el tlc.

En resumen, a partir de 1940 se inicia una redefinición del modelo dependiente bajo las nuevas modalidades que asumen las relaciones México-Estados Unidos, las cuales obedecen a las siguientes caracte- rísticas:

• Desequilibrio estructural en la balanza de cuenta corriente y de la balanza comercial, ya que las importaciones de bienes de capital para atender a la industrialización sustitutiva de importaciones siempre fueron mayores que las exportaciones. Esto llevaría al círculo vicioso de generar una industrialización dependiente de las importaciones del exterior.

• Sustitución de importaciones con base en una industrialización de- pendiente.

• Auge de la agricultura de exportación hacia los EEUU.

• Dependencia financiera mediante una política de atracción del capi- tal extranjero, y endeudamiento externo creciente.

• Crecimiento económico acelerado con estabilidad cambiaria. • Proteccionismo relativo mediante sistemas de permisos previos,

pero bastante incapaz para corregir, por medio del crecimiento real de las exportaciones, los desequilibrios de cuenta corriente, y la competencia que se desarrolló desde dentro por parte de las transnacionales. Tal cuestión la apoya Kurt Unger, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), cuando afirma que “la política proteccionista que defiende los productos nacionales ha

2 _{Diario Oficial de la Federación del 23 de abril de 1977. Allí aparecen los nuevos orde-}

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sido hábilmente aprovechada por las empresas extranjeras, que se instalaron en el país en calidad de líderes de muchos sectores ma- nufactureros, con lo cual recibieron aún más beneficios que los que obtenían antes como simples exportadores”.3

• Fuerte intervención del Estado en la economía, con subordinación del sector privado y siempre bajo la presión, acoso y competencia desleal del sector extranjero, que exigía su participación en los be- neficios de esa política de fomento, y en el fondo nunca estuvo de acuerdo con ella.

La política económica en general se inspiró en los modelos antes referidos, principalmente en el de la cepal, con bastante influencia ke- ynesiana, que, como se explicó anteriormente, sirvió de fundamento teórico-práctico para la aplicación de una política industrial naciona-