Case study sumulation results

Luego de analizar la situación de Estonia y El Salvador en el periodo 1990-2013 y su proceso de transición económica, se ha podido destacar que existen varias diferencias como resultado de la implementación de las políticas de reforma liberal en ambos países. Sin embargo, una de las diferencias más notorias es en el tema fiscal, por lo que este capítulo se dedicará a desarrollar una propuesta de implementación sobre disciplina fiscal en El Salvador, basado principalmente en el caso de éxito de Estonia.

Disciplina fiscal

Se considera que la disciplina fiscal se refiere a la capacidad del Estado de responder no solo a los compromisos financieros sino también a compromisos sociales que contribuyan a mejorar el bienestar de la población.

Cuando un país está altamente endeudado, gran parte de su PIB va destinado en el pago de intereses, por tanto la propuesta más lógica a seguir no sería llegar a altos niveles de deuda, sino que gastar de acuerdo a los ingresos para promover un balance presupuestario [Ligi, Jürgen, 2012].

La deuda pública de Estonia es de apenas un aproximado de 10% del PIB, mientras que en El Salvador es de más del 60%. Por lo que es urgente que El Salvador se enfoque en tomar medidas de disciplina fiscal.

Situación de El Salvador

En los últimos años esta situación ha sido bastante desfavorable por la debilidad en la recaudación de los ingresos y el bajo gasto público que ayude a reactivar la economía, causando así el déficit fiscal crónico (desde 1980). Para tratar de solventar estos déficits, se ha recurrido al endeudamiento público. El problema es que este endeudamiento no ha ido dirigido principalmente a proyectos de infraestructura económica y social, sino más bien como medida de financiamiento para gasto corriente (amortización de deudas de corto plazo y pago de pensiones). A partir de 2009, por los efectos de la crisis, el déficit fiscal se vio incrementado por la disminución en los ingresos y el incremento del gasto corriente, agravándose así el círculo vicioso: bajo crecimiento económico-baja recaudación-bajo gasto público e inversión-altos déficit fiscales-altos niveles de endeudamiento- mayor carga financiera derivada de la deuda- bajo aporte al crecimiento económico (FUNDE 2012).

La principal deficiencia radica en la administración tributaria y las malas decisiones de esta política, ya que no se han logrado corregir los problemas estructurales del sistema impositivo. Por otro lado, la tendencia a la alza del gasto corriente y el nivel bajo de inversión pública no logran impulsar la actividad económica del país. Y acrecientan el problema la falta de transparencia y corrupción que se da en el sistema.

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Por tanto en materia fiscal, los retos implican lograr un sistema equitativo y eficiente con una efectiva administración tributaria y una eficiencia en la ejecución del gasto que conlleve eficiencia institucional y disminución de la corrupción. Así se logra la obtención de los recursos necesarios para cubrir gasto corriente, hacer inversión pública y bajar niveles de deuda.

Propuestas

Para que los acuerdos en la toma de acciones concretas en materia fiscal, las propuestas basadas en el logro de una sostenibilidad fiscal, macroeconómica y un avance en el desarrollo. Principalmente las propuestas están referidas a los pilares de la política fiscal que son: los ingresos, gasto público e inversión, deuda pública y fortalecimiento institucional.

En cuanto a los ingresos, las reformas son de dos tipos: reformas a la legislación tributaria y medidas de fortalecimiento a la eficiencia recaudatoria.

Las propuestas en materia de gasto público son complejas pues implica dejar de lado las preferencias de grupos de interés y prácticas de populismo, pero buscan eficiencia en el gasto y aumentar la cobertura de asignación.

Para el endeudamiento público, las propuestas van enfocadas a la disciplina y eficiencia en la toma de decisiones y procesos de endeudamiento público.

Buscando fortalecer las instituciones y la transparencia, se dan propuestas tanto en reformas normativas, cambio de sistemas informáticos y gestión administrativa.

Acciones concretas a tomar por pilares de Política Fiscal Ingresos

 Mejorar los niveles de liquidez a través del incremento de la recaudación tributaria, al implementar un sistema tributario sencillo extrayendo el ejemplo de Estonia de

su impuesto liso (flat tax).

Este tipo de impuesto logra el objetivo antes mencionado, gravando los ingresos personales y las utilidades empresariales con una tasa fija. En el caso de Estonia, este impuesto liso es aplicado desde 1993 y ha logrado pasar de una tasa del 26% al 21%, pretendiendo una rebaja al 20% en este 2015. En El Salvador debe hacerse un estudio exhaustivo por parte de los expertos nacionales e internacionales en materia de impuestos, sobre cuál sería la tasa idónea para comenzar con la implementación de este impuesto liso, retomando el incentivo que ha dado Estonia de una exención tributaria a los beneficios empresariales que se reinvierten y el impuesto solamente se paga cuando se distribuyen los beneficios.

 Reducción y reestructuración gradual de impuestos progresivos (ISR) y eliminación de impuestos innecesarios (impuestos a la gasolina).

 Resolver el problema de la economía informal a través de un régimen simplificado para MYPES que logre la formalización y el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

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 Reducir los niveles de evasión y elusión fiscal, a través de medidas y controles administrativos más eficientes, como:

1. Auditorías tributarias, frecuentes y exhaustivas, a medianas y grandes empresas.

2. Aumento de la presencia fiscalizadora, sobre todo en entes con precedentes de evasión y elusión

3. Investigación de delitos tributarios como falsificación de facturas.

4. Participación en cooperaciones mundiales para eliminar prácticas de crímenes fiscales como el lavado de dinero y la corrupción.

Gasto Público

 Reducir el gasto corriente en control del gobierno: como reducción de salarios a funcionarios públicos, recorte de personal innecesario, uso ineficiente de recursos, etc.

 Reestructurar el presupuesto destinado a las entidades de gobierno o fortalecer la asignación de recursos, la transparencia en ejecución y rendición de cuentas.

 Reducción y focalización de subsidios, lo que incrementa los niveles de gasto. Es decir que al ser montos fijados sin el estudio conveniente y al no estar focalizados a la población más vulnerable, se convierten en medidas ineficientes. Como es el caso del subsidio a la energía eléctrica, el gas propano y al transporte de pasajeros. Una herramienta base para la focalización de subsidios, es utilizar la información que ya se tiene; por tanto, como primer paso de orientación puede utilizarse la Encuesta Nacional de los Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), destinada a revelar la canasta de consumo de los hogares de El Salvador. La obtención de dichos valores de consumo junto con las características de los hogares encuestados, permite tener un conocimiento más detallado de la estructura de consumo y a partir de este hacer simulaciones o ejercicios útiles para el diseño y evaluación de los subsidios.

El objetivo general de esta propuesta sobre los subsidios, es que se logre una forma efectiva de proceder en la estabilización de precios de manera que hogares de medio y alto poder adquisitivo logren condiciones de recibir precios no subsidiados y que empresas con capacidad de sustituir efectos e invertir en reducción de impactos tampoco deberían de ser objeto y beneficiarios de la política de subsidios. En concreto, para cada uno de los subsidios antes mencionados, se propone:

 Energía eléctrica: Según la Defensoría del Consumidor, sólo el 36% del total de los

usuarios residenciales consumen 99 kwh, mientras que el 64% restante tienen un consumo superior a los 100 kwh. Por tanto, el subsidio eléctrico debe ser focalizado en el consumo de 99 kwh o menos, para lograr reducir al número de beneficiarios que no cumplen con el perfil de vulnerabilidad. Unido a esto, se debe realizar un esfuerzo conjunto de entidades involucradas (MINEC y AES) para hacer el levantamiento de una base de datos, a partir de una inspección física, en la que se corrobore si las residencias con bajo consumo se encuentran en zonas que ameriten subsidio, para esto puede servir como base la ENIGH. Se debe continuar en la línea de medidas como la tomada el pasado mes de abril 2015, en la que se dejó de entregar el subsidio a quienes consumen entre 100 kwh y 200kwh, pues el

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descenso en los precios de la energía eléctrica da lugar a prescindir de esa ayuda del Gobierno.

 Gas propano: El nuevo sistema de pago con la tarjeta solidaria ha dado algunos

signos de mejora en temas de focalización y depuración de beneficiarios. Sin embargo deben implementarse mejoras en el mecanismo de entrega del subsidio al gas, para garantizar que este llegue a los sectores más vulnerables, que realmente lo necesitan. Esto nuevamente se logrará a través de un esfuerzo conjunto entre entidades para hacer una inspección física y determinar si el beneficiario es apto o no al recibir el subsidio, igualmente puede utilizarse como base la ENIGH.

 Transporte público: Para este sector no se puede lanzar una propuesta que vaya

más allá de atacar primero la mejora en la eficiencia. Por tanto, antes de hacer una reestructuración del subsidio, debe ejercerse un control directo, regulación y rendición de cuentas, que debe caer con todo el peso sobre las organizaciones que proveen el servicio. De esta manera se puede exigir una calidad en el sistema de transporte público, ya que al hacer recortes al subsidio en primera línea se afectaría a los usuarios, ya que una parte considerable de los hogares y ciudadanos más vulnerables están expuestos a su eficiencia.

El solo hecho de lograr un programa adecuado de subsidios, focalizados y con provisión eficiente, lograría reducir en gran medida el gasto público y cumplir el objetivo de destinar los fondos a otros temas prioritarios como salud, educación y empleo. Se puede realizar un cálculo aproximado del ahorro ya que según el MINEC, se estima que con el proceso de depuración se logre sacar a unos 35,000 de los 1.1 millones de beneficiarios que, actualmente, reciben unos $8 mensualmente para la compra del gas propano. Mientras que el Centro para la Defensa del Consumidor (CDC), sugiere una alternativa para la focalización de los servicios eléctricos que promete reducir el pago a solo el 5% ($10 millones al año) en lugar de lo que actualmente se cancela ($15 millones al mes). En base a estas estimaciones, se estaría alcanzando un ahorro en gasto público de $170.3 millones. Por otra parte, sobre este ahorro deben considerarse las erogaciones en concepto administrativo al implementar los cambios propuestos que conllevan inspecciones físicas periódicas; estas inspecciones seguirian una logística similar a la de un censo de población, que tiene un costo aproximado de $12 millones, si estas inspecciones se realizan en un periodo promedio de 3 años, entonces se tendría un ahorro aproximado de $166.3 millones anuales.

Inversión

 Redefinición de las prioridades de gasto y aumento de asignaciones a áreas estratégicas que ayuden al crecimiento y al desarrollo (educación, salud y empleo)  Formular un plan de inversión a mediano y largo plazo para sector público y

gobiernos locales

Deuda Pública

 Reformas al marco normativo de endeudamiento con la aprobación e implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal.

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 Reducir la emisión de LETES y establecer un límite máximo para financiar la deuda de corto plazo, ya que se vuelve insostenible para la tesorería y se recurre al traslado de los saldos hacia títulos de deuda de largo plazo. Por tanto establecer que este instrumento se utilice únicamente para descalces temporales de liquidez.  Establecer prioridades de deuda para periodos fijos de 5 y 10 años, esto permitirá

trazar planes concretos de hacia dónde se dirigirán los fondos obtenidos y así evitar endeudarse para pagar deuda.

 Establecer límites de déficit fiscal que puedan alcanzarse gradualmente, especialmente en el SPNF, con el objetivo de establecer un periodo prudencial para disminuir el déficit.

Fortalecimiento Institucional

 Transparencia en ejecución y formulación del presupuesto a través de aplicar las mejores prácticas internacionales en la elaboración del presupuesto

 Elaborar propuestas presupuestarias para un periodo de 5 años como máximo, lo que establecería los límites de equilibrio presupuestario.

 Política de transparencia y rendición de cuentas que presente información clara y objetiva sobre la ejecución de ingresos, gastos y deuda de todos los niveles de gobierno, empresas públicas y subsidiarias, todo esto a través del portal de transparencia fiscal y medios masivos de comunicación.

 Fortalecimiento institucional a través de la alineación de elementos estratégicos como visión, misión y objetivos, además de mejorar la definición de los perfiles de puestos y fortalecer las capacidades del recurso humano.

 Todo lo anterior puede lograrse al continuar y consolidar el Plan de Reforma del Presupuesto Público de El Salvador, que ha empezado a implementar el actual gobierno, siempre y cuando se cumpla lo estipulado al fortalecimiento de sus cuatro pilares:

1. Implantar un modelo de presupuesto por programas con enfoque de resultados: Organizar los gastos por objetivos y tipos de servicio, y no por tipos de insumo (salarios, suministro, equipo, etc.) Pasar de asignar recursos financieros a unidades operativas para que estas los gasten en ciertos insumos, a asignar recursos con el fin de producir bienes y servicios que demanda la ciudadanía. 2. Implantar el enfoque del marco de gasto de mediano plazo y marcos

institucionales de mediano plazo: Establecer los límites de ingreso y gasto anual para 5 años consecutivos, revisando y actualizando cada año tomando en cuenta la evolución de precios, reestimaciones de ingresos y gastos y las iniciativas políticas. Además de proyectar, asignar y reasignar los recursos a nivel institucional.

3. Desarrollar un sistema de seguimiento y evaluación del desempeño presupuestario: Implementar un sistema de indicadores de desempeño para medir la relación entre los resultados obtenidos y los recursos signados o la relación entre los resultados esperados y los recursos a asignar; permitiendo establecer criterios al proceso presupuestario e incentivos para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos.

4. Desarrollar capacidades y compromisos en todo el sector público: Ese pretende el desarrollo de capacidades del personal involucrado en la gestión

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presupuestaria para responder a las brechas de conocimiento en las instituciones públicas, con el objetivo de llevar adelante el proceso de reforma presupuestaria.

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GLOSARIO

● Balanza Comercial: es igual a las exportaciones de bienes y servicios menos las importaciones de bienes y servicios

● Comunismo: sistema económico opuesto al capitalismo donde no existe la propiedad privada de los agentes económicos, y donde existe planificación centralizada de la economía para producir, y se restringe la libertad individual para tomar decisiones de índole económica.

● Consumidor: comprador de los bienes finales (es decir, aquellos bienes listos para consumir) que se ofrecen en el mercado.

● Cuenta Corriente: El saldo en cuenta corriente es la suma de las exportaciones netas de bienes, servicios, ingresos netos y transferencias corrientes netas. ● Déficit/Superávit Fiscal: Es la diferencia entre los ingresos y gastos que percibe

y realiza el gobierno, respectivamente.

● Deuda: también conocida como deuda soberana se entiende al conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro país.

● Índice de Precios al Consumidor: índice que mide el nivel de aumento en los precios de los productos finales en una economía.

● Inflación: aumento generalizado en el nivel de precios.

● Medios de producción: todos aquellos bienes, servicios, y tecnología de trabajo utilizados en la transformación de los bienes en una sociedad [Borisov ,1965]. ● Parlamento: es un órgano del Estado propio del sistema parlamentario donde

los representantes son elegidos por el pueblo para tomar decisiones sobre leyes que representen la voluntad de sus electores.

● PIB per cápita: la relación que hay entre el producto interno bruto de un país y la cantidad de habitantes que tiene.

● Política económica: se refiere a las acciones que los gobiernos adoptan en el ámbito económico.

● Política fiscal: utiliza el gasto público e impuestos para orientar la economía ● Política monetaria: controla el valor de la moneda mediante la variación de la

oferta de dinero para controlar la inflación y el estímulo del crecimiento económico.

● Política tributaria: Medidas del gobierno que dicen relación con el establecimiento de distintas categorías y volúmenes de recaudación de Impuestos, de acuerdo a los objetivos de la Política Económica y de la Política Fiscal

● Presupuesto fiscal balanceado: se refiere a un presupuesto del gobierno oficial en el que los ingresos son iguales a los gastos, es decir, donde no hay déficit ni superávit fiscal.

● Producto Interno Bruto: Es el valor total de la producción de un país en un periodo de tiempo. Por ejemplo: El PIB de El Salvador es de 20 mil millones de dólares en 2010, indica que todo lo producido en El Salvador en 2010 está valorado en un total de 20 mil millones de dólares.

● Socialismo: incluye algún tipo de propiedad colectiva sobre los medios de producción, así como un énfasis en la igualdad.

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● Subsidio: Prestación económica de carácter público asistencial, con una duración determinada y que pretende cubrir enteramente o en gran medida la necesidad social que la genera.

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ANEXOS

Anexo 1. Breve reseña histórica de Estonia- Siglo XX en adelante36

Período Reseña Histórica

1918 - Febrero: La Asamblea Provincial de Estonia declara el "Manifiesto para todos los Pueblos de Estonia", con el que Estonia se convierte una república democrática independiente. Un día después, las fuerzas de ocupación alemanas llegaron a Tallin, luego que las unidades rusas se retiraron.

- Febrero – Noviembre: Ocupación alemana en Estonia

1918 – 1920 - Estonia lucho contra el ataque del Ejército Rojo y el Landeswehr Báltico en una guerra por su independencia junto a sus aliados (Gran Bretaña, Finlandia, Suecia, Dinamarca, los