Causes of Oil Shocks: Estimates

El Alcalde no era sólo el principal ejecutivo del municipio, sino el eje central de su funcionamiento y la única autoridad real, ya que las atribuciones de que disponía eran amplias: Artículo 13 de la Ley 1289 de 1976, al Alcalde le corresponde: 1. Dirigir la Comuna; 2. Ejercer la inmediata superintendencia de todos los establecimientos, oficinas, servicios, empleados y obras municipales; 3. Formular las políticas, los programas y los presupuestos municipales; 4. Representar judicial y extrajudicialmente a la municipalidad; 5. Concertar acciones con otras autoridades u organismos del Estado; 6. Presidir el Consejo de Desarrollo Comunal; 7. Presidir el Consejo Técnico Administrativo (El artículo 21, establecía que estaría integrado por los Jefes

Municipales cuya función sería la de asesorar al Alcalde); 8. Participar en el Comité Asesor del Gobernador de la Provincia, a petición de éste; 9. Ejercer las atribuciones que le delegue el gobernador provincial; 10. Supervigilar y coordinar el funcionamiento de los servicios públicos existentes en la comuna, entre sí y con las reparticiones municipales, de acuerdo con las instrucciones que imparta el gobernador provincial; 11. Solicitar fundamente el auxilio de la fuerza pública al gobernador o a la autoridad correspondiente para el cumplimiento de las resoluciones municipales; y 12. Ejercer las demás atribuciones que le asignen las leyes, lo que para algunos autores lo transformaba en “un personaje omnímodo” (Raczynski y Serrano, 1988: 44). Sin embargo, esto no significó necesariamente que la cantidad y calidad de la información que se tenía de ellos, o mayor proximidad, fuera significativa. De hecho, en la “encuesta sobre participación comunal” de 1984, sólo un 49% identificó correctamente al Alcalde, mientras un 51% lo hizo erróneamente (Flisfisch, 1985: 52. Encuesta aplicada entre abril y mayo de 1984, en seis comunas ubicadas entre la IV y VIII Región).

Dicho estudio mostró, además, que habían dos motivaciones centrales para acceder a este cargo edilicio: hacer carrera política y obtener un buen empleo. Ello conllevaba el problema de la legitimidad. Por una parte, el alcalde debía legitimarse hacia arriba con el Intendente Regional y, especialmente, con el Gobernador Provincial que en la mayoría de los casos era un militar en servicio activo (Huneeus, 2000: 192- 193). Con ello se establecía una fuerte subordinación, ya que el Gobernador implicaba cuatro atribuciones que eran exclusivas del superior jerárquico: 1: Poder de mando, que era la capacidad de fiscalizar el cumplimiento de las ordenes y obligaciones; 2: La potestad disciplinaria, es decir, el poder de aplicar sanciones al subordinado; 3 La jurisdicción retenida, que era la capacidad del superior jerárquico para modificar o dejar sin efecto una orden o resolución del subordinado; y 4: La jurisdicción de conflictos, que era la capacidad del superior para dirimir contiendas de competencia que se suscitaban entres subordinados de igual o similar rango jerárquico (Pozo, 1981: 21-22), lo que generaba un constante conflicto que era denunciado por los alcaldes, razón por la cual pedían que si el artículo 10, inciso 2° del Decreto Ley N° 1.289, disponía que “el Alcalde estará subordinado al Gobernador Provincial, salvo en materias estrictamente municipales”, entonces la “Municipalidad como representante de la Comunidad organizada, no está subordinada al Gobernador y, por lo tanto, el Alcalde-Autoridad Superior, representativa de la Municipalidad, tampoco lo está”, lo que requería la

dictación de un texto legal que consagrara al “Alcalde como autoridad de Gobierno y representante del Presidente de la República, a nivel comunal” (Informe final Comisión N° 2 “Dignificación del Cargo de Alcalde”, 1978: 335-336).

Por la otra –y al mismo tiempo-, debía legitimarse hacia abajo para ser considerado un “buen alcalde”, debiendo satisfacer las demandas de los habitantes de su comuna. El problema tendía a solucionarse en la medida que el edil lograba inhibir las demandas (Culagovski, 1985: 4), ya que el sistema autoritario tendía a que las soluciones se dieran a nivel local; de no ser posible, entonces el edil traspasaba el problema a las autoridades provinciales, regionales y ministeriales.

A diferencia de los alcaldes de la “vieja democracia”, éstos tenían un buen nivel de salario y las ventajas de un cargo que estaba bastante por sobre el nivel socioeconómico de la población local (especialmente en áreas rurales) (Rehren, 1991: 240). No obstante, en “numerosas ocasiones” los alcaldes reclamaban que su ubicación estaba “desmedrada frente a otros funcionarios estatales que están bajo su dependencia o supervigilancia y sin embargo, tienen grados superiores” (Informe Final Comisión N° 2 “Dignificación del Cargo de Alcalde”, 1978: 341) y con ello mayores rentas.

Fuera de tener la función de comunicar al gobernante con los gobernados y de integrar la comunidad a las actividades municipales, el alcalde debía “guiar a la población local” e impedir “desvíos políticos...protegiéndola constantemente de la infiltración política” (Soto, 1980: 86). El propio Pinochet decía que “corresponde al Alcalde ser el receptor y trasmisor, en uno y otro sentido de los anhelos de la base comunal y de las decisiones del Ejecutivo” (1978: 20). Comunicacionalmente se entendía que “los Alcaldes son en sí noticias y son el primer elemento comunicador de la comuna. Su palabra siempre es escuchada y amplificada; por tal motivo, en cada oportunidad posible es necesario reiterar, junto con los aspectos concretos de que esté hablando, los aspectos doctrinarios y filosóficos y las políticas que guían la acción del Gobierno y si es posible, preparar, con el concurso de las Organizaciones Civiles, reuniones, charlas, conferencias, etc., que permitan enseñar o adoctrinar a la opinión pública” (Morales, 1978: 88).

Los alcaldes entendían bien lo que se esperaba de ellos: Su función era ser “gobernante de su comuna; verdadero y real conductor, auténtico líder de su comuna, al servicio del bien común y el desarrollo integral de la comunidad” (Informe Final y Conclusiones Seminario de Alcaldes de las capitales de regiones y provincias del país y

de la X Región, 1978: 50). Para ejercer el liderazgo que se esperaba de ellos, fueron liberados “del entrabamiento tradicional y nocivo del antiguo cuerpo de regidores” (Teniente Coronel Alejandro González Samohod, Secretario Ejecutivo de CONARA, 1978, 14-16). Para el Ministro del Interior Sergio Fernández Fernández, el “cargo de regidor pasó a ser el primer peldaño de la carrera política, y el Municipio perdió cada vez más su función propia de servicio local, hasta languidecer en apatía, rencillas y esterilidad” (1980: 22).

No era de extrañar, entonces, que la relación entre Alcalde y Consejeros Comunales fuese percibida como negativa para los segundos. “Para enfrentar el dilema entre la necesidad de incorporar la comunidad organizada y la necesidad de ser eficientes ante sus superiores, los alcaldes se rodearon de funcionarios municipales y amigos leales para impedir posibles conflictos en el consejo, situación que podría poner en riesgo su continuidad en el puesto” (Rehren, 1991: 241). De hecho, los alcaldes preferían claramente no tener consejeros elegidos por sus respectivas organizaciones (Rehren, 1991: 241). Una situación que acrecentaba el conflicto era que la mayoría de los alcaldes no eran residentes ni nacidos en la comuna en que ejercían su mandato, lo que generaba un importante resentimiento por parte de los Consejeros (Rehren, 1991: 242).

En una primera etapa se reclutaron alcaldes entre los antiguos regidores, especialmente de derecha, que se integraron masivamente en los CODECOs. Sobresalen los ex regidores y alcaldes del Partido Demócrata Cristiano hasta 1977, fecha en que es proscrito legalmente.

Cuadro N° 11: Distribución de Alcaldes por partido: 1973-1983

Partido Político Septiembre 1973* Diciembre 1974* Abril 1978** Abril 1983**

Demócrata Cristiano 91 70 16 2 Nacional 48 79 59 39 PADENA y Radical Demócrata 15 20 3 2 Socialista 60 - - - Comunista 36 - - - Radical 20 - 6 3 Izquierda Cristiana 4 - - - Militar - 29 28 14 Iglesia Católica - - 1 1 Otros e Independientes 12 81 172 255 Total 286 279 285 316

Fuente: Alfredo Rehren, 1990: 243.

* Datos obtenidos por Rehren de Arturo Valenzuela, 1977: 222.

** Datos obtenidos por Rehren de las listas de alcaldes que asistieron a reuniones anuales y contrastados con las listas de regidores electos de 1960 a 1971 publicados por la Dirección de Registro Electoral.

El reclutamiento en los años ’80 fue distinto. Pinochet entró a privilegiar profesionales jóvenes que provenían en su mayoría del Movimiento Gremialista de la Universidad Católica que dio origen a la UDI. De aquellos jóvenes provendrán sus mejores cuadros y sus figuras mejor evaluadas en el futuro parlamento y la vida regional (Maira, 1998: 51), quienes tuvieron un fuerte compromiso en la continuidad del régimen autoritario. De hecho, utilizaron la estructura municipal para la campaña plebiscitaria de 1988, donde la estrategia electoral consideró la directa intervención de los Alcaldes (Huneeus, 1988: 102).

Respecto a la movilidad y rotación de alcaldes, el trabajo de Raczynski y Serrano en diecisiete municipios de Santiago, muestra que entre 1973 y 1988 el promedio de años de permanencia fue de 2,6 años y en los siete que se crearon en los años 1984 y 1985 fue de 1.9 años. Este estudio muestra que en pocas ocasiones el alcalde tenía conocimiento de la comuna antes de su designación; no sólo no la conocía sino que, además, no contaba con experiencia en labores de gobierno local, situación que fue cambiando durante los tres años anteriores al plebiscito de 1988, donde se tendió a designar alcaldes o directivos de provenientes de alguna otra municipalidad (Raczynski y Serrano, 1988: 45-46). No obstante, la figura del Alcalde incidía fuertemente sobre el estilo de gestión municipal, que tendía a reflejar el tipo de personalidad, posiciones y creencias de su máxima autoridad (Raczynski y Serrano, 1988: 109-110).

Además, este estudio aportó una tipología de alcaldes que consideraba la forma distinta en que se conjugaron las demandas políticas y los requerimientos técnicos y administrativos que recaían sobre ellos. En primer lugar, los alcaldes “políticos”, cuya ambición política personal o la continuidad del régimen eran definitorios del contenido y la dinámica del quehacer municipal, relegando a un segundo lugar las competencias y los componentes técnicos; aquí primaba lo político y se tendía a mostrar una visión de corto plazo que se reflejaba en el “hacer cosas”, especialmente obras, que mostraran que el régimen autoritario era de acciones y de resultados concretos. Un segundo estilo lo representaban los alcaldes más cercanos a lo “empresarial-técnico”, que intentaron equilibrar la dimensión técnica y la dimensión política, buscando definir objetivos comunales en una concepción global de la comuna y del territorio, que actuara como horizonte del conjunto de las decisiones que se tomaran y que fueran encauzando las actividades que emprendiera el municipio; en este liderazgo existía una actitud

empresarial que concebía al municipio como empresa que atiende con eficiencia las necesidades de la comunidad. Un tercer y último estilo era el del “Alcalde Burócrata”, que realizaba lo que se le pedía, seguía los conductos regulares y mostraba escasa iniciativa; no ejercía mayor liderazgo y no tomaba decisiones o sólo decisiones pequeñas referidas a la rutina diaria del municipio (Raczynski y Serrano, 1988: 48).

Asimismo, factores asociados a la tipología dan cuenta de lo siguiente: Los alcaldes “empresarial-técnico” eran jóvenes (entre 30 y 40 años), con formación universitaria y con experiencia de trabajo en el sector empresarial. El alcalde “político” tenía más relación con el régimen autoritario y en algunos casos había hecho “carrera en movimientos políticos y organizaciones de apoyo al régimen. Los alcaldes “burócratas” eran más difíciles de asociar a factores condicionantes; tendían a ser de mayor edad, a veces provenían de la administración pública, pero los componentes personales y la ausencia de una real capacidad de liderazgo eran los factores relevantes (Raczynski y Serrano, 1988: 49).

Si bien los alcaldes fueron designados por el Gobierno Autoritario hasta el término del régimen, en marzo de 1990, ello no significaba que éste fuera el sistema de elección que más interpretara a los ciudadanos.

Cuadro N° 12. Distribución de preferencias por procedimientos de generación de autoridades municipales (En %)

Votación Directa Designación

Presidencial

Elección por Junta de Vecinos No Sabe No Responde Total 56 24 18 02 100 (925) (401) (300) (28) (1654) Fuente: Flisfisch, 1985: 30.

Que un 56% de los encuestados dijera en 1984 que prefería una votación directa para elegir alcalde era un poderoso indicio para el futuro democrático del municipio; el 24% que prefirió la designación presidencial, reconocía que el procedimiento llevaba 12 años haciéndose, lo que podría representar la presencia de una subcultura autoritaria en la cultura política local, lamentablemente difícil de pesquisar dada la ausencia de encuestas en esa época. En el caso de la elección por Junta de Vecinos, que estaría indicando otro segmento de la subcultura autoritaria, podría mostrar un razonamiento de tipo corporativista que podría haberse constituido, tanto por efecto de sistemática difusión de los contenidos doctrinarios que sobre regionalización y municipalización llevó a cabo el sistema autoritario en los primeros años, como por las prácticas mismas

de la municipalización, que hacían de las Juntas de Vecinos uno de los pocos lugares institucionales accesibles de participación masiva (Flisfisch, 1985: 31 a 33).