La primera tendencia conceptual y práctica que puede modificar los rasgos hegemónicos de la RCP en México es la aceptación – cada vez más extendida en la academia y en el discurso político – de que su fundamento y fin es la consecución de derechos. Esta es, como se revisó en varias secciones de esta tesis, la posición de la democracia deliberativa.
Esta tendencia de pensamiento orienta a encontrar en la actualización y cumplimiento de los derechos humanos y en la pretensión de ejercer plenamente la ciudadanía los contenidos principales de la RCP. En este sentido la RCP se constituye en una herramienta política para que la acción pública fortalezca el cumplimiento de las prerrogativas ciudadanas (Malena, Forster y Singh, 2004; Hevia, 2005; Isunza, 2005; Olvera ., 2006; Dagnino, 2006) .
Esta tendencia hace necesarias al menos dos definiciones importantes en cuanto al marco teórico base de esta tesis: si la categoría de ciudadanía es útil y coherente con el marco teórico seleccionado y cómo embona en él y si los derechos pueden verse como contenido final de la acción de la RCP. A continuación se intentan responder estas cuestiones.
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Para el caso mexicano sólo faltaría añadir el proceso de democratización en México y el desarrollo de la sociedad civil organizada.
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2.3.1.1. La ciudadanía como categoría relacionada con la Rendición de cuentas pública.
Un concepto de ciudadanía útil en el marco de una sociedad capitalista sujeta a procesos de Hegemonía en la práctica de la RCP debe solventar dos posiciones antagónicas. La primera posición le otorga carácter ontológico a los derechos humanos y por lo tanto a la ciudadanía (el reconocimiento de que todos los hombres “fueron hechos iguales”). La segunda posición extrema es la marxista tradicional que observa en la ciudadanía y los derechos como libertades burguesas, igualdades políticas que niegan las desigualdades sociales y cuya función es asegurar la libertad del trabajador para vender su fuerza de trabajo ocultando las reales condiciones de explotación y sujeción del individuo al capital.
Las concepciones actuales resuelven esta disyuntiva concibiendo a la ciudadanía como una construcción social, es decir, como resultado de procesos históricos que permiten u obligan al aparato de Estado a reconocer y, en algunos casos, a respetar y cubrir los derechos y obligaciones establecidos legalmente de sujetos considerados como miembros de una comunidad política. Esa construcción social ha llevado al reconocimiento de cuatro formas de la ciudadanía: la civil, la política, la social50 (Marshall, 1992) y la cultural que se refiere a los derechos y obligaciones basados en la diversidad (cultural, étnica, de género, etc.) de las sociedades abiertas.
Sin embargo no se considera en este trabajo que la ciudadanía sea una construcción social en donde agentes y conflictos pasen asegundo plano y sea como Marshall aprecia, esto es, como un fruto del desarrollo de la civilización, una imagen ideal que cada sociedad construye de la igualdad y desigualdad aceptable y tolerable (1992). La ciudadanía es resultado de la conjunción y conflicto de fuerzas sociales y políticas en las que ideas de pertenencia, derechos y obligaciones se van convirtiendo en hegemónicas y se adoptan como válidas por la sociedad política y la sociedad civil, es decir por el Estado en sentido amplio. Así observada, la ciudadanía no puede verse como en el marxismo tradicional – como concepto enajenante – sino como posibilidad, como proceso que puede llevarla a ser un concepto legal – sin efectos en la práctica – o un concepto que ayude a abrir escenarios de conformación y articulación de clases y grupos frente al Estado. Es decir, como potencial conquista de las clase subordinadas (Fleury, 2005).
La ciudadanía puede ser resultado de la lucha de clases, de movimientos sociales y de sujetos sociales más concretos que demandan y reivindican condiciones que tras procesos
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políticos y legislativos sinuosos se convierten en derechos reconocidos por el Estado. Por ello la ciudadanía en esta tónica excede el estatus jurídico (que remite a una condición legal o atributo, reconocido y otorgado por el Estado a los miembros de un país como detentadores de derechos y obligaciones) y lo lleva al plano de un proceso institucional, es decir, a la necesaria creación de normas y estructuras administrativas que hagan efectivos los contenidos reconocidos en la ciudadanía haciendo justiciables tanto derechos como obligaciones.
Si la ciudadanía es producto de conflictos y acuerdos sociales, entonces también se extiende al terreno de las prácticas. Este punto es nodal en el contexto de la hegemonía y en particular en cuanto a la RCP ya que esta perspectiva permite la observación y aceptación de que personas y sujetos sociales pertenecientes a una comunidad política contribuyan con sus prácticas concretas a la construcción y desarrollo de las características y formas de ciudadanía, de los derechos y de las obligaciones inherentes a ella. Este marco conceptual asume que la ciudadanía más que legal o económica es social o sustantiva: ligada a las prácticas de participación de las sociedades concretas. Como lo afirma Eduardo Díaz basado en las aportaciones de Bottomore y Brubacker:
esta condición de ciudadanía [la sustantiva] no sólo se define en la existencia y la práctica de derechos, sino que también es una identidad configurada socialmente, como proceso social instituido, que posibilita y define unas determinadas oportunidades para la participación de los ciudadanos y los grupos sociales en esas prácticas sociales relacionales que configuran la ciudadanía dentro de un contexto social concreto. Consiguientemente, y como señalaba, el estudio de la ciudadanía abarcaría tanto el análisis de las condiciones estructurales de una sociedad concreta, como el de la identidad social (o identidades sociales) que en la misma se construye. (Díaz, 2009, p. 44)
Esto implica que la ciudadanía sustantiva permite la integración en el estatuto ciudadano de las condiciones cambiantes y diversas de una comunidad política.
En todo caso la ciudadanía puede ser capaz (como la yo había afirmado Marshall) de contrarrestar los efectos de la mercantilización capitalista: las desigualdades sociales. Siempre y cuando, como lo afirman Esping y Andersen (citados en Garcés, Lucero, Estévez e Icazzati, 2006, p. 7): “el criterio relevante para los derechos y obligaciones sea el grado en que estos permiten a la gente que sus niveles de vida sean independientes de las fuerzas del mercado”. En tanto esto no suceda la consignación de derechos y obligaciones formales no contribuirán al desarrollo de la sociedad.
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En suma, para este trabajo la ciudadanía es un proceso de conflicto social en el que se pugna por el reconocimiento (legal en último término) de personas, colectivos, derechos y obligaciones y que por lo tanto es cambiante según los contextos históricos. Vista de esta forma la ciudadanía es consistente con el marco teórico base empleado para analizar la RCP ya que es resultado de interacciones entre la sociedad civil y la sociedad política, entre sociedad y aparato de Estado en escenarios de búsqueda de reconocimiento y consenso.
En este sentido es claro que la ciudadanía sustantiva es el reconocimiento que se puede atribuir a los individuos que, mediante acciones colectivas, demandan RCP. De esta forma ciudadanía sustantiva y RCP se articulan en el proceso institucional tanto de constitución de derechos ciudadanos como de construcción del marco institucional que los haga efectivos mediante la expresión de demandas ciudadanas y exigencias de cuentas al Estado.
2.3.1.2. Los derechos como contenido de la Rendición de cuentas pública.
Como hasta aquí se ha afirmado el criterio normativo de la RCP es la responsividad de las acciones estatales a las demandas de las mayorías ciudadanas51, en cambio la posición deliberativa dispone que este criterio sean los derechos ciudadanos. Esta diferencia mas que conflictiva es complementaria. En la realidad los derechos (civiles, políticos, sociales y culturales) se expresan y cumplen (o incumplen) de formas muy diversas. Entre los factores principales por los que los derechos son de cobertura variable está la desigualdad social. Por ejemplo, en países no desarrollados la desigualdad da pie a que un derecho social como la educación tenga que cubrirse de formas distintas según el estrato social. La forma específica de cobertura del derecho se da a través de una demanda social concreta – avalada por la mayoría – que cubra el derecho en los términos solicitados (en su necesidad real). A la autoridad se le exigen cuentas a partir de la demanda o preferencia social y no de la cobertura de la letra del derecho. La RCP contribuye al ejercicio de derechos pero su criterio de evaluación es si la forma en que se cubrió el derecho – acción pública – correspondió a la forma concreta requerida por la ciudadanía, es decir si la acción pública fue responsiva. El derecho a la educación está garantizado por el Estado mexicano y es responsable de volverlo accesible a toda la población
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En diversas ocasiones en este texto se ha establecido que las demandas sociales de las mayorías votantes son la balanza de las acciones públicas. No se pretende con ello apoyar una especie de dictadura de las mayorías o el “mayoriteo” en detrimento de las minorías, en especial de minorías marginadas. Se utiliza la frase para destacar que las acciones públicas deben orientarse al beneficio social “aceptado” por las mayorías lo que puede implicar atención enfocada a minorías.
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según sus necesidades concretas. Es posible que el Estado suponga que garantiza el derecho a la seguridad mediante la vigilancia aérea pero desde el terreno práctico es responsable de no tener o enviar policías en áreas urbanas conflictivas. La responsividad resalta la concreción de la acción estatal y con ello la concreción necesaria para rendir y demandar cuentas al Estado. La responsividad hace operativa la exigencia de RCP.
La responsividad también es un concepto mucho más útil para analizar la RCP en casos concretos como el analizado en este trabajo: Es más fácil observar si se cumple una demanda ciudadana que la incidencia de una política pública en el ejercicio de derechos.