En los apartados anteriores se ha descrito la Conferencia de Bretton Woods como una «oportunidad perdida» para el establecimiento de un sistema multilateral de financiación del desarrollo estable, predecible y equitativo. Conforme a los principios liberales consagrados en Bretton Woods, el acceso al capital de los países en desarrollo dependería básicamente de un mercado internacional de capitales protagonizado por la banca privada. Respecto a otros mecanismos de financiación, ya se ha señalado que la ayuda, desde sus orígenes, a menudo respondía más a las prioridades estratégicas, políticas o económicas del donante que a las necesidades de desarrollo de los receptores. Aunque el Banco Mundial llegó a convertirse en una importante fuente de capital de inversión para países que no eran atractivos para el capital privado, en especial a partir de la espectacular expansión del periodo McNamara y de la creación de la AIF, seguía siendo un actor secundario en el escenario de las finanzas internacionales. La inexistencia de un marco regulador multilateral para ordenar los flujos de inversión y los movimientos financieros, unida a otros factores, tuvo consecuencias dramáticas para el desarrollo, ya que condujo a la crisis de endeudamiento de los
años ochenta.30
No es el objeto de este trabajo volver a examinar los acontecimientos que provocaron la crisis de la deuda. Hay que recordar, no obstante, que al comenzar la década de los sesenta los bancos privados ya sobrepasaban ampliamente al Banco Mundial en el suministro de capital de inversión de los países en desarrollo. Esos flujos se originaban, en gran medida, en los mercados de «eurodólares» que aparecieron silenciosamente en la década de los sesenta, en lo que se configuró paulatinamente como un vasto mercado financiero desregulado al margen de los mercados nacionales y, como ha podido verse en los últimos años, en un poderoso agente de la globalización.
30 Para un tratamiento sistemático de esta argumentación, ver Woods 1986, passim.
En la década de los setenta el crecimiento de este mercado y de la oferta de capitales creció de forma espectacular debido a la masiva afluencia de divisas procedentes de los países productores y exportadores de petróleo. El rápido crecimiento económico de los países del tercer mundo y el modelo de desa- rrollo adoptado, que en muchos casos dependía de crecientes importaciones de energía y de bienes intermedios y de capital, así como de exportaciones de bienes primarios con precios en descenso, ocasionó una fuerte demanda de crédito. La combi- nación de oferta y demanda en aumento de empréstitos no tendría que haber desembocado necesariamente en una crisis de endeu- damiento, si hubieran existido normas de conducta y mecanismos de supervisión adecuados para asegurar un comportamiento responsable tanto en los prestamistas como en los prestatarios. En ese mercado internacional de capitales desregulado de los setenta, sin embargo, concurrían, desde el lado de la oferta, bancos que prestaron sin garantías suficientes y muy por encima de lo que era prudente para hacer frente a eventuales fallidos. En 1982 el Citibank, por citar un ejemplo, había prestado a sus cinco principales clientes latinoamericanos una cifra que duplicaba todos sus activos netos. Y por el lado de la demanda, la mayor parte de los préstamos fueron contratados y/o garantizados por gobiernos autoritarios ajenos a mecanismos democráticos de control y rendición de cuentas, y en muchos casos se destinaron a compras de armamento, a «elefantes blancos» y proyectos de prestigio, y a consolidar su base social con políticas populistas, incluyendo una moneda sobrevaluada —la «plata dulce» de la época de los gobiernos militares argentinos es un buen ejemplo— que permitía importaciones masivas de bienes de consumo a bajo coste, manteniendo así una falsa sensación de prosperidad.
El Banco Mundial no fue, obviamente, el causante único de la crisis de la deuda, pero sí fue un actor importante en el proceso de endeudamiento. Aunque su comportamiento fue mucho más responsable que el de los bancos privados, apoyó un modelo de crecimiento económico muy dependiente de la financia- ción externa, facilitó crédito a países con una situación financiera comprometida, y alentó altos niveles de endeudamiento con
predicciones económicas excesivamente optimistas. A partir de 1980 el Banco empezó a expresar alguna preocupación al respecto, pero no dejó de alentar la contratación de nuevos créditos. Tres meses antes del estallido de la crisis de la deuda en agosto de 1982, el informe conjunto del FMI y el Banco Mundial sobre la economía mexicana pronosticaba altas tasas de crecimiento y señalaba que no había motivo de alarma a pesar de los elevados niveles de deuda de este país.
Ante la posibilidad de una cadena de moratorias, que habría llevado a la quiebra a los bancos más expuestos, el Grupo de los Siete implementó una estrategia internacional basada en «paquetes de rescate» guiados por el FMI, en los que se otorgaría financiación adicional a corto plazo a cambio de estrictos progra- mas de estabilización y ajuste. Estos programas partían de un supuesto que muy pronto se mostró erróneo: que sólo existía una crisis de liquidez temporal, que las medidas de estabilización de corto plazo (tres-cinco años) permitirían que el crecimiento se reanudara con rapidez, y que de esta forma se podría hacer frente
al servicio de la deuda.31 El Banco Mundial participaría en esta
estrategia de «ajuste con crecimiento» junto con el FMI, facilitando créditos de desembolso rápido y de gran tamaño para sostener las balanzas de pagos durante el periodo de estabilización. Las condi- ciones de estos préstamos complementarían y reforzarían la con- dicionalidad de los programas de estabilización y ajuste del FMI, con lo que se establecía una «condicionalidad cruzada» difícil de sortear por parte de los prestatarios (Griffith-Jones 1988: 67). Esto suponía dar prioridad a una política de préstamos para reformas
políticas (policy-based lending) basados en una fuerte condicio-
nalidad, en desmedro de la tradicional financiación por proyectos.
3.2 La aparición del ajuste estructural en las políticas