La definitiva configuración del Banco como agencia de desarrollo se produce al comenzar los años sesenta, considerados «el primer decenio del desarrollo» por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Los hechos más relevantes al respecto son la primera ampliación del capital autorizado del BIRF, que en 1959 pasó de 10.000 a 25.300 millones de dólares, la aparición de los primeros proyectos «sociales» desde 1960 y, lo más importante, la creación de la Asociación Internacional de Fomento (International Development Association, IDA), la filial del Grupo Banco Mundial para la financiación concesional para los países más pobres.
En el origen de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) se encontraban las demandas de financiación concesional por parte de los países en desarrollo. Estos países se mostraban cada vez más críticos con las condiciones financieras del BIRF, que no eran muy distintas a las que podían encontrarse en los mercados internacionales de capital, y las ratios de solvencia con las que el Banco condicionaba el acceso al capital. La política crediticia «conservadora» aplicada en los quince años de Presidencia de Eugene D. Black (1948-1963) permitió que el Banco Mundial presentara al término de su mandato unos resultados inmejorables desde el punto de vista financiero: 370 créditos, por valor de algo más de 7.000 millones de dólares, y ni un sólo préstamo fallido; la confianza plena de Wall Street y de los mercados financieros internacionales, que le otorgaron una excelente calificación de riesgo, y unos beneficios anuales cercanos a los 100 millones de dólares, que la historia oficial de los primeros 25 años del Banco llega a calificar de «indecentes» (Mason y Asher 1973: 407). Esta política, sin embargo, cerró el acceso al crédito a los países más pobres y excluía los sectores «sociales» del financiamiento. Ello ponía en tela de juicio el mandato estatutario y el carácter de «agencia de desarrollo» del BIRF. Es importante señalar que en el periodo Black los criterios de «éxito» del Banco se definieron exclusivamente en términos financieros —esto es, si los fondos se ejecutaban correctamente,
si el préstamo se devolvía en tiempo y forma, y el Banco mantenía su reputación de solvencia en los mercados financieros— y no en términos de resultados o de impacto en el desarrollo. Aunque hoy pueda parecer sorprendente, hay que recordar que la necesidad de evaluar los proyectos se planteó formalmente por primera vez en 1964, la unidad de evaluación se estableció en 1970, y las primera evaluaciones no se realizaron hasta el año 1972; esto es, 25 años después de iniciarse las operaciones del Banco. Todavía en 1995, sólo 9 de los 370 proyectos del periodo Black habían sido evaluados (Caufield 1996: 71).
A finales de la década de los cincuenta las críticas al papel del BIRF en la financiación del desarrollo se hicieron más audibles debido a varios factores: en primer lugar, el rápido proceso de descolonización y el proceso de crecimiento económico en los países en desarrollo aumentó la demanda de financiación en unos términos que ni el mercado ni el BIRF podían satisfacer. Por otro lado, se empezaba a constatar el creciente endeudamiento de los países en desarrollo, en parte inducida por los créditos del BIRF, y la necesidad de buscar mecanismos de financiación más favora- bles. Tras la aguda crisis de balanza de pagos de la India en 1958, el propio BIRF empezó a prestar más atención a estas críticas, ya que el endeudamiento podía llevar a que un buen número de países prestatarios dejasen de ser «bancables» si todavía se aplicaban criterios crediticios ortodoxos (Sarwar 1950: 20).
En 1949 la Subcomisión de Desarrollo Económico de las Naciones Unidas propuso que la Organización estudiase la creación de una agencia de financiación del desarrollo orientada a los países más pobres que no podían acceder a los fondos del Banco Mundial (Mason y Asher 1973: 380-382, Singer 19). En 1952 la Asamblea General respaldó la creación del denominado «Fondo Especial de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico» (Special United Nations Fund for Economic Development, SUNFED).15 Estados Unidos y otros países
15 La propuesta de 1949, redactada por V.K.R.V. Rao, proponía trasladar la experiencia del Plan Marshall a escala global mediante la creación de la Administración de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico (United Nations Economic Development Administration, UNEDA). Su sucesor recibió el
industrializados se resistieron a esta iniciativa por todos los medios. La Administración Eisenhower, que mantenía posiciones liberales ortodoxas respecto al desarrollo económico, se opuso firmemente a la idea de la financiación concesional, y consideraba que la respuesta a las necesidades de inversión de los países en desarrollo se encontraba en el capital privado. A pesar de ello, los países en desarrollo, con el apoyo de Holanda y de los países nórdicos, lograron mantener vivo el proyecto, y a finales de la década de los cincuenta estaba prácticamente ultimado para ser sometido a consideración de la Asamblea General (Laar 1980: 57).
En la propuesta inicial de 1949, este Fondo complementaría la financiación del Banco Mundial. A mediados de los cincuenta, sin embargo, el proyecto presentaba perfiles más radicales. El SUNFED se financiaría con contribuciones obligatorias y progresivas, con lo que el grueso de la financiación recaería en los países industrializados. Los créditos tendrían un alto grado de concesionalidad, y se otorgarían siguiendo criterios objetivos basados en el nivel de desarrollo de los receptores. El SUNFED, por otra parte, se gobernaría de acuerdo a los principios y reglas vigentes en las Naciones Unidas —esto es, un Estado, un voto—, por lo que los países en desarrollo tendrían más influencia en la definición de las políticas y procedimientos. Estados Unidos y otros países industrializados, sin embargo, no estaban dispuestos a aceptar nada parecido a un «impuesto internacional sobre la renta» o una incipiente «hacienda mundial», ni facilitar recursos a una entidad que no pudieran controlar (Krasner 1989: 151). El Banco Mundial también se opuso a cualquier iniciativa que cuestionara o debilitara su papel central en la financiación del desarrollo (Singer 1989: 8).
Ante la posibilidad de que el proyecto del SUNFED pudiera ser aprobado, entre 1958 y 1959 los países industrializados aceptaron conceder financiación concesional, pero sólo si ésta se canalizaba a través del Banco Mundial, en cuyos
desafortunado acrónimo de UNFED (United Nations Fund for Economic Development) —en inglés, literalmente, «sin alimentar«— y posteriormente el de SUNFED (SpecialUnited Nations Fund…), quizás más poético pero que también presagiaba el fracaso de la iniciativa.
órganos de gobierno tenían asegurado un papel preeminente. En un visible cambio de política, motivado por los procesos revolucionarios en el Tercer Mundo y en particular por lo ocurrido en Cuba, Estados Unidos propuso en septiembre de 1959 la creación de la AIF, que se estableció formalmente un año después. La nueva entidad era muy diferente al SUNFED, ya que se financiaría a través de contribuciones voluntarias y, al ser parte del Grupo del Banco Mundial, tendría un sistema de toma de decisiones y de distribución del poder de voto similar al del BIRF. Esta iniciativa acabó con el proyecto de Naciones Unidas. En su lugar se estableció un mecanismo mucho más limitado para actividades de preinversión: el «Fondo Especial de Naciones Unidas» (UNEF). En 1965 este Fondo se fusionó con el «Programa Ampliado de Asistencia Técnica» (EPTA) de esta organización, dando lugar al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Parece estar fuera de duda que la creación de la AIF tenía como objetivo primordial evitar la aparición del SUNFED y aplacar las demandas de financiación concesional de los países en desa- rrollo, al tiempo que se reforzaba al Banco Mundial, se aseguraba el control de los países industrializados sobre la financiación del desarrollo, y se aseguraba que ésta no tendría carácter obligatorio ni progresivo (Waever 1968: 28, Krasner 1989: 152-155, OCDE 1985: 14). Así lo reconoció en la historia «oficial» del Banco el que fuera su Presidente en ese periodo, Eugene D. Black. Según Black, en realidad la AIF era una idea para contra-rrestar el SUNFED y asegurar la preeminencia del Banco Mundial sobre las Naciones Unidas (Mason y Asher 1973: 386, 561). La creación de la AIF, de hecho, permitió que el Grupo del Banco Mundial captara más recursos, aumentara su cartera de créditos y ampliara la financiación y el número de países prestatarios sin verse constreñido por las exigencias de solvencia de la etapa anterior.
El fracaso del SUNFED y la creación de la AIF han tenido consecuencias duraderas en la conformación del sistema internacional de cooperación al desarrollo y en particular en el papel del Banco Mundial y de las Naciones Unidas. Se definió una particular «división de tareas», todavía hoy vigente, en la que el
Grupo Banco Mundial —y a través de éste, los países industria- lizados— controlan el acceso al capital de inversión y el «núcleo duro» de las políticas de desarrollo; esto es, la infraestructura productiva y, en fechas más recientes, el ajuste estructural y la reforma económica. En manos de las Naciones Unidas quedaron las actividades de asistencia técnica, la salud y la educación, la ayuda humanitaria y en general las áreas «blandas» del sistema (Singer 1995: 24). Aunque no se corresponde con la visión original de los arquitectos del sistema internacional de posguerra, este reparto de funciones no sería necesariamente perjudicial si todas las instituciones tuvieran una clara orientación a la lucha contra la pobreza, y existiera un verdadero control multilateral del conjunto, en el que los países del Sur tuvieran una participación equitativa, o cuanto menos una adecuada coordinación, pero esta no ha existido en ningún momento.
La presidencia de George Woods (1963-1968) consolidó el papel del Banco Mundial como agencia de desarrollo, y sentó las bases de su futura expansión en el periodo McNamara (1968- 1981) (Oliver 1995). Como consecuencia de las restrictivas políticas de crédito del periodo Black, George Woods encontró al Banco Mundial en una situación muy sólida desde el punto de vista financiero. Sin embargo, parte de sus clientes habituales habían llegado a un nivel de endeudamiento tan elevado que los hacía «inelegibles» para nuevos créditos, y en algunos casos fue necesario reprogramar los pagos (Mason y Asher 1973: 218-223). Algunos prestatarios, debido a la acumulación de pagos, estaban entregando al Banco más capitales de los que recibían. Estas situaciones era especialmente problemáticas en el contexto del «I Decenio para el Desarrollo» de las Naciones Unidas, que proponía ambiciosas metas de inversión y de transferencia de recursos entre el Norte y el Sur.
Para hacer frente a la eventual falta de clientes, el Banco Mundial redujo las exigencias de solvencia a los prestatarios, y empezó a valorar otros criterios, como el potencial de crecimiento, la orientación de la política económica, y la «capacidad de absorción» de las instituciones y los sistemas productivos. Según el Banco, la concesión de nuevos créditos contribuiría a acelerar el
crecimiento y de esta forma la capacidad de pago. En esta lógica circular, en la que los problemas de solvencia se eludían concediendo nuevos créditos, el endeudamiento dejaba de ser un problema, y se convertía en parte de la solución. Para sortear los problemas de solvencia más agudos, el Banco empezó a conceder «créditos para importaciones industriales», en realidad, una modalidad de crédito a programas (program-lending) para apoyar la balanza de pagos. También amplió sus actividades a los sectores sociales, que llegaron a ser el 10% de la cartera de préstamos, y aumentó aceleradamente los préstamos de la AIF, que Woods consideraba de vital importancia para hacer frente a la espiral de endeudamiento y para el futuro del Banco como agencia de desarrollo. Como se verá, ello fue el origen de un problema recurrente en la financiación del Banco: la utilización de los fondos concesionales de la AIF para hacer frente a pagos de la deuda externa y no para promover el desarrollo a largo plazo. Estas políticas permitieron que el Banco otorgara en ese quinquenio créditos por valor de 6.000 millones de dólares. Esta cifra estaba cerca del total acumulado de los 16 años anteriores, que ascendía a 7.000 millones. A pesar de ello, en 1970 el Banco se encontró por primera vez en su historia con una transferencia neta de recursos negativa; esto es, recibiendo en concepto de devolución de préstamos una cifra superior al total de los créditos concedidos. Esta situación era bastante embarazosa para una institución que se presentaba como agencia de financiación del desarrollo, y suscitó fuertes críticas por parte de los países del Sur.
En la creciente orientación «desarrollista» del Banco Mundial tuvo cierta influencia la aparición de nuevos bancos multilaterales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), creado en 1960; el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), creado en 1963, y el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), que inició sus operaciones en 1966. Desde su creación, estos Bancos mostraron una clara vocación de desarrollo y contaban con servicios de crédito concesional. El BID, quizás el que tenía mayores diferencias respecto al Banco Mundial, se distinguió desde los años sesenta por prestar mayor atención a las áreas sociales y a la integración regional. Estos rasgos diferenciadores se deben al
hecho de que los artífices de la creación de estas instituciones han sido en gran medida los propios países en desarrollo, insatisfechos con las condiciones de los créditos del BIRF y con su escasa influencia en los órganos de gobierno. Ante la aparición de estos nuevas entidades, el Banco tuvo que reforzar su orientación de desarrollo para poder seguirmanteniendo el liderazgo en este campo. (Krasner 1989: 141-149, Tussie 1995: 18).
2.5 Del «asalto a la pobreza» a la crisis del desarrollismo: el Banco Mundial en la etapa McNamara (1968-1981)
Con la llegada a la Presidencia de Robert S. McNamara en 1968 se inició un periodo de espectacular expansión del crédito y la influencia del Banco, y de profundos cambios en sus enfoques del desarrollo. Probablemente ningún otro Presidente ha ejercido tanta influencia en la historia de la institución, y ello se debe tanto al propio perfil personal de McNamara, como al mayor involucramiento de Estados Unidos en la institución. Por todo ello, el periodo McNamara también ha sido uno de los más controvertidos debido a la visible politización de la institución y a su subordinación a los intereses estadounidenses.
A diferencia de McCloy, Black y Woods, McNamara no procedía de Wall Street. Con amplia experiencia empresarial en Ford Motor Company —llegó a ser el primer Presidente de la Compañía ajeno a la familia del fundador— era un apasionado defensor de la estadística y de métodos «científicos» de gestión y planificación. Como Secretario de Defensa durante las Administraciones Kennedy y Johnson, reformó el Pentágono e involucró a Estados Unidos en el fiasco de Vietnam. A diferencia de sus predecesores, McNamara se mostró más preocupado por la seguridad internacional y el equilibrio de poder que por las relaciones con Wall Street. Su visión era a la vez la de un tecnócrata, la de un estratega y la de un misionero. Para McNamara, el desarrollo y la eliminación de la pobreza eran problemas «técnicos» que se podían resolver aplicando los métodos científicos y los recursos adecuados. Ahora bien, debían
verse en el más amplio contexto del enfrentamiento entre las superpotencias, y en última instancia obedecían a un imperativo moral. McNamara introdujo por primera vez en el Banco un «sentido de misión» que era ajeno a la descarnada lógica mercantil con la que éste se había guiado hasta entonces.
Con McNamara, la lucha contra la pobreza se convirtió en una «cruzada» personal y en el objetivo primordial del Banco. En favor de esta nueva orientación actuó la conciencia, cada vez más extendida, de que los enfoques ortodoxos del desarrollo, basados en el crecimiento económico y la lógica del «derrame» o trickle- down, no funcionaba en la práctica. Esta era la principal conclu- sión del informe de 1969 Partners in Development, elaborado por Lester Pearson por encargo del Banco Mundial (Pearson 1969). Este estudio, que marcó un punto de inflexión en su historia, cuestionaba la experiencia de 20 años de ayuda económica y políticas de desarrollo que no abordaron las necesidades de articulación y expansión de los mercados internos, penalizaban al sector agrícola, empobrecían al campesinado e ignoraban los procesos de exclusión social causados por la modernización. El «Informe Pearson», finalmente, abogaba por un «giro social» en la teoría y la práctica del desarrollo y la ayuda externa, y en concreto por una nueva estrategia que diera prioridad al desarrollo agrario y a la satisfacción de las necesidades básicas de los pobres urbanos y de la población rural (Riddell 1987: 93).
Las motivaciones estratégicas y los intereses de seguridad también eran uno de los fundamentos de la nueva política de lucha contra la pobreza. Siendo Secretario de Defensa, McNamara sostuvo que la mejor forma de mantener la seguridad y la estabilidad internacional era asegurar un nivel de vida decente para todo el mundo. La lucha contra la pobreza, en esta lógica, era un instrumento para restar apoyo a programas revolucionarios y/o comunistas y, de esta forma, asegurar la estabilidad internacional y los intereses de Estados Unidos. En 1972 McNamara señaló: «Cuando los más privilegiados son pocos y los desesperadamente pobres son muchos —y cuando la distancia entre ellos empeora— el momento de tomar una decisión entre el coste político de la reforma y el riesgo político de la rebelión es sólo cuestión de tiem-
po. Es por esto que las políticas específicamente diseñadas para reducir la miseria del 40% de la población más pobre de los países en desarrollo son recetas no sólo de principios sino de prudencia social, dado que la justicia no sólo es un imperativo moral. También es un imperativo político» (Citado en Berzosa 1991: 368). Estas ideas, que conformaron el denominado «enfo-que liberal de la contención», ya se habían puesto en práctica en la década de los sesenta, a través de programas como la «Alianza para el Progreso»16, pero el fracaso militar de Vietnam contribuyó a darles un nuevo impulso. De hecho, se ha señalado que Vietnam es un factor clave para explicar la cruzada personal contra la pobreza de McNamara y el fuerte apoyo que Estados Unidos prestó al Banco Mundial en la década de los setenta (Bello 1994: 12).
En un histórico discurso pronunciado en Nairobi en 1973 McNamara anunció un «asalto frontal» contra la pobreza basado en intervenciones dirigidas expresamente a mejorar la productividad y el ingreso del 40% más pobre de la población, y en especial de los pobres rurales (McNamara 1981: 217, 240, 246). Para McNamara y sus colaboradores más directos, entre los que se encontraban teóricos de la ayuda externa y de las «necesidades básicas» como Hollis Chenery y Mahbub ul Haq, ello suponía combinar crecimiento y redistribución, y abordar la satisfacción de dichas necesidades en los grupos más pobres (McNamara 1973, Chenery 1974, y Haq 1976). Entre las intervenciones específicamente dirigidas a la reducción de la pobreza se encontraban los proyectos de la «revolución verde» orientados a mejorar la productividad del agro —irrigación, introducción de nueva semillas y agroquímicos, extensión agrícola, gestión post-cosecha, comercialización, carreteras rurales...—, la inversión en recursos humanos a través de la salud y la educación, y el desarrollo urbano. También se aprobaron los primeros préstamos para actividades de control del crecimiento de
16 La «Alianza para el Progreso» fue un vasto programa de asistencia económica y reforma social y política impulsado dede 1960 por la Administración Kennedy. La Alianza pretendía atenuar los graves problemas políticos y sociales de América Latina y, de esa forma, evitar la protesta social y potenciales brotes revolucionarios como el que, en 1959, había llevado al poder a Fidel Castro.
la población. Todo ello tuvo consecuencias visibles en la cartera