Los primeros años del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) no fueron fáciles. La Administración Roosevelt tuvo que desplegar una amplia campaña publicitaria para lograr la ratificación de su Convenio Constitutivo frente a la oposición republicana, renuente a todo compromiso internacionalista. En la primera reunión del Consejo de Gobernadores de marzo de 1946 el BIRF aún no tenía Presidente, debido a que ningún financiero de prestigio quería arriesgar su reputación en una institución que
Wall Street veía con desconfianza debido a su carácter intergubernamental. El primer Presidente, Eugene Meyer, estuvo sólo unos meses al frente de la Institución —de junio de 1946 a marzo de 1947— y fue difícil encontrarle sustituto. En 1947, después de un año de funcionamiento, el Banco aún no había prestado un centavo. El BIRF parecía haber nacido con tal «aura de fracaso» que en algunas bolsas de valores de Estados Unidos no se autorizó la venta de sus bonos (Caufield 1996: 50).
El segundo Presidente del Banco, John McCloy, asumió la doble tarea de iniciar la actividad crediticia del banco y ganarse la confianza de los mercados financieros, dando al Banco la reputación de ser un sólido garante de los intereses de sus accionistas y tenedores de bonos y no estar «sometido a las presiones políticas» de sus miembros prestatarios. En mayo de 1947 se aprobó un crédito de 250 millones de dólares para respaldar el «Plan Monnet», con el que Francia emprendía la reconstrucción. La operación era arriesgada, ya que comprometía una tercera parte de los recursos del Banco —este préstamo, que en dólares de 1997 se elevaría a 2.500 millones, fue hasta la crisis asiática de 1997 el de mayor cuantía en la historia de la institución— y no se definía con precisión el destino de los fondos. La operación, sin embargo, se aprobó sólo después de una crisis de Gobierno que se resolvió con la salida de los ministros comu- nistas. Éste y otros mensajes dirigidos a Wall Street lograron ate- nuar la desconfianza de los mercados financieros. Cuatro meses después el BIRF lanzó la primera oferta de bonos de su historia, por un total de 250 millones de dólares, suscrita en su totalidad.
En los dos años posteriores se aprobaron nuevos préstamos de reconstrucción en favor de Holanda, Luxemburgo y Dinamarca, pero el lanzamiento del Plan Marshall y la recupera- ción económica de Europa Occidental hicieron que el papel del BIRF en la reconstrucción se tornara irrelevante, y el Banco dirigió su atención hacia los países en desarrollo. Ello, sin embargo, volvió a plantear el «dilema fundacional» del Banco: Wall Street pondría en tela de juicio la solidez del BIRF si éste, conforme a su mandato, se orientaba hacia los países en desarrollo y arriesgaba sus recursos en países considerados «a priori» poco solventes.
Eugene D. Black, presidente del BIRF entre 1948 y 1963, intentó resolver este dilema con una política crediticia «conser- vadora» (Sarwar 1994: 18). Con esta política, los créditos para programas (program-loans), en principio más arriesgados, se ofre- cían a los clientes «más fiables», como Italia, Australia o Japón. Los préstamos para los países en desarrollo se limitarían a los países de renta media, considerados más solventes, y a proyectos concretos (project-loans) cuya rentabilidad estuviera asegurada. Esta política fue acogida con satisfacción por los mercados finan- cieros. En 1951 el BIRF logró colocar con éxito su primera emisión internacional de bonos, de cinco millones de libras, y en 1959 los bonos del BIRF obtuvieron por primera vez la máxima puntuación de las agencias de calificación de riesgo que operan en los mercados financieros. Esta política, sin embargo, cerró el acceso al crédito a un gran número de países de reciente descolonización, muy pobres y por lo tanto poco solventes, que no podían obtener capital de inversión ni en los mercados privados ni en el BIRF.
En marzo de 1948 Chile obtuvo un crédito de 13,5 millones para centrales hidroeléctricas y se convirtió en el primer país en desarrollo que obtuvo un préstamo del Banco Mundial. El BIRF, sin embargo, impuso duras exigencias a Chile —entre ellas, un acuerdo entre el Gobierno chileno y sus acreedores externos— para vencer la desconfianza de Wall Street, que no había olvidado la moratoria de la deuda pública chilena de 1920. A este proyecto siguieron otros en México e Irán. En 1951 se otorgaba el primer crédito a un país de África. Sin embargo, en su nueva orientación hacia los países en desarrollo, el BIRF se encontró con un problema inesperado: no había suficientes proyectos «bancables» para financiar. Se suponía que el Banco se vería inundado de proyectos de inversión procedentes de los países en desarrollo,14
pero la realidad fue muy distinta: en el primer año y medio de funcionamiento el Banco sólo recibió tres solicitudes, y éstas eran de una extrema vaguedad.
14 Esta idea se basaba en el supuesto de que, dada la escasez de capital en los
países en desarrollo, la productividad marginal del capital sería más elevada. Por ello habría en estos países un gran número de proyectos de alta rentabilidad a financiar (Singer 1995: 20).
Por esta razón, desde 1947 el BIRF organizó diversas «misiones técnicas» para identificar proyectos y convencer a sus potenciales prestatarios de que solicitaran créditos a la institución. A diferencia de un banco comercial, el BIRF se vio apremiado a crear por sí mismo la demanda de crédito y de asistencia técnica para rentabilizar sus recursos y sobrevivir como institución. Para superar las limitaciones del crédito por proyectos, de las que eran plenamente conscientes los economistas del Banco, algunas de estas misiones impulsaron la redacción de ambiciosos «planes nacionales de desarrollo» al estilo de los que se estaban aplicando en Europa occidental en el marco del Plan Marshall. Estos Planes incluían un detallado estudio de la economía del país y un amplio catálogo de proyectos de inversión que el BIRF podría financiar (Mason y Asher 1973: 302). El primero de estos pla-nes se elaboró en Colombia en 1949, y en sus más de seiscientas páginas se incluyó un ambicioso programa de inversiones por valor de 2.500 millones de dólares, equivalentes a 20.000 millones en la actualidad. Planes similares se desarrollaron en Corea del Sur y Taiwan. El Estudio de la economía española realizado a principios de los años sesenta, poco después de la incorporación de España al BIRF, también fue resultado de una de estas misiones.
A la vez que se buscaban clientes, las misiones del BIRF representaban un verdadero «apostolado» de la naciente «ciencia» de la economía del desarrollo (Doggart 1994: 14). Con el pretendido rigor científico y la objetividad que aportaban los modelos de crecimiento económico de inspiración keynesiana impulsados por los «pioneros» en esta disciplina, los expertos del Banco —en esta época, mayoritariamente economistas e ingenieros— pretendían contar con el instrumental analítico y los recursos financieros necesarios para superar los obstáculos que impedían el «despegue» de las economías y las sociedades «atrasadas» y su tránsito hacia la modernidad (Easterly 1997: 2- 11). La supuesta racionalidad de estos modelos encubría, sin embargo, una visión simplista y eurocéntrica de los problemas del desarrollo, y alentó prácticas tecnocráticas en la que se solía desdeñar el conocimiento y la pericia local en favor de supuestos macro y microeconómicos abstractos, y de la tecnología y los
«expertos» foráneos. Este ha continuado siendo uno de los rasgos característicos más marcados de la cultura institucional y los métodos de trabajo del Banco Mundial, y el factor que ha llevado al fracaso a un buen número de proyectos y de los destrozos ambientales y el coste social y humano que han impuesto a las sociedades del Tercer Mundo (Rich 1994: 73).
La creación del Instituto de Desarrollo Económico (IDE) en 1955 (desde 1999, Instituto del Banco Mundial) fue un elemento importante en la difusión de los enfoques del desarrollo del Banco. A través de este instituto, el BIRF ha formado varias generaciones de funcionarios, líderes políticos, profesionales y expertos origina- rios de los países en desarrollo, generalmente bien ubicado en los resortes de poder. Entre los ex-alumnos del IDE ha habido un buen número de ministros y de jefes de gobierno. A través de esta extensa red de interlocutores —la «mafia del IDE», como se la llegó a conocer (Caufield 1996: 63)—, el Banco ha podido inducir una mayor demanda de sus servicios y ha ejercido una profunda y duradera influencia en la formulación de las políticas económicas de los países prestatarios (Mason y Asher 1973: 329-330).
La escasez de ahorro interno y de capital de inversión constituían, según la perspectiva teórica dominante en esta etapa, uno de las principales impedimentos para el «despegue» económico. La ayuda externa podría eliminar «cuellos de botella» —de ahorro, tecnología o divisas—, suministrando el capital de inversión que el ahorro interno no había logrado generar o que el mercado internacional de capital privado no estaría dispuesta a arriesgar (Chenery y Strout 1966: 680-681). Algunos economistas «pioneros» del desarrollo, como Arthur Lewis o Paul Rosenstein- Rodan, siguiendo el ejemplo del Plan Marshall, abogaron por un «gran empujón» (big push) basado en grandes flujos de capital para respaldar programas económicos de amplio espectro, considerando que los créditos para proyectos eran un instrumento limitado que retardaría el despegue económico.
Debido a que sus recursos eran relativamente exiguos, era difícil que el Banco Mundial pudiera ir más allá de los proyectos concretos. Ahora bien, dentro de la amplia gama de sectores susceptibles de financiación, el BIRF se orientó preferentemente
hacia la creación de infraestructura, considerando que las carencias de capital físico eran el principal obstáculo para iniciar el crecimiento y, más en concreto, para impulsar el proceso de industrialización que conduciría a la modernidad. En factor de este enfoque actuaban varios factores. Este tipo de proyectos son más «tangibles» de cara a los gobiernos y los inversores, los cálculos de rentabilidad son más sencillos, y son el «territorio natural» de los expertos que esta institución podía suministrar. Por otro lado, las infraestructuras modernas también eran atractivas para el «estado desarrollista» surgido de la descolonización, ya que se suponía que sentarían las bases de la independencia económica de las nuevas naciones, y constituían uno de los símbolos más poderosos de la voluntad de alcanzar la modernidad por parte de los nuevos Estados.
Aunque el capital físico era uno de las preocupaciones centrales de la economía del desarrollo, también se reconocía que las carencias en el ámbito de la salud, la educación o la capacidad institucional podían inhibir el crecimiento económico. El BIRF consideraba, sin embargo, que los proyectos sociales no eran asunto suyo, debido a que eran difíciles de valorar en términos de rentabilidad y contribución directa a la producción, y en ocasiones desaconsejó abiertamente la inversión en sectores sociales, argumentando —en una posición distinta a la que mantuvo en el periodo McNamara y que también sostiene en la actualidad —que existía un dilema insalvable entre crecimiento y distribución, y que por ello se debería dar prioridad «al aumento de la tarta» antes que a su reparto (Caufield 1996: 63).
Todo ello tuvo resultados visibles en la cartera de créditos del Banco: dos terceras partes de los recursos se destinaron a la producción de electricidad mediante centrales térmicas y grandes embalses (ver apartado 2.7), la infraestructura de transportes y a telecomunicaciones. A la construcción de embalses se destinó una cuarta parte del total. A industria y finanzas el 12%, y agricultura y colonización recibió menos del 5%. Los primeros préstamos para áreas «sociales» —agua potable y saneamiento, educación— no aparecieron hasta la década de los sesenta. La preferencia por los proyectos de gran escala también fue muy visible: en el periodo
Black se financiaron un total de 370 proyectos, y los 21 más importantes —siete embalses, cinco líneas ferroviarias, tres carreteras, tres siderúrgicas, una central térmica, un oleoducto y la mejora del Canal de Suez— recibieron casi 2.000 millones de dólares, una tercera parte del total.
¿Que impacto han tenido estos proyectos en el proceso de desarrollo de los países del Sur? Esta es una cuestión difícil de contestar. Es cierto que contribuyeron decisivamente a su modernización, pero también es necesario reconocer que a menudo estos proyectos se subordinaron a las necesidades de la inversión extranjera o de los grandes productores para la exportación, favoreciendo así a las empresas transnacionales y a los sectores tradicionalmente poseedores de capital y de tierras. Por otro lado, el peso del personal del Banco y de empresas contratistas de países industrializados en la identificación y la ejecución de los proyectos condujo a que a menudo se optara por proyectos basados en tecnologías foráneas intensivas en capital, lo que acentuó la dependencia tecnológica y la tendencia a importar bienes intermedios y de capital extranjeros, aumentando la deuda externa.
Por otro lado, la prioridad otorgada a la infraestructura productiva tuvo consecuencias visibles en la orientación de los presupuestos de muchos países en desarrollo, que descuidaron la educación y la salud en favor de costosas obras de infraestructura y desarrollo industrial. En principio, los préstamos del Banco podrían haber liberado recursos para la inversión social, pero en muchos casos el presupuesto de inversión de los países prestatarios era muy reducido, y la mayor parte o la totalidad del mismo se destinaba a financiar los componentes locales de los proyectos cofinanciados con el BIRF y otras instituciones financieras multilaterales. Junto a estos costes de oportunidad hay que tener en cuenta que los proyectos no siempre se justificaban en términos económicos y que, motivados por consideraciones políticas o de prestigio, muchos fueron «elefantes blancos» que drenaron los recursos de los nuevos Estados independientes y dejaron un costoso legado en términos de deuda externa y deterioro ambiental.
2.4 El Banco Mundial como agencia de desarrollo: